省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼的制度困境与规范路径

时间：2021-05-31 04:01:18　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》的出台，标志着省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼制度的建立，国务院通过授权诉讼的方式赋予省级政府以诉权来源。由接受人民公共信托实施生态环境公有资源管理的省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼，具备与传统权利救济法律原则和环境保护立法精神相契合意义上的内在合理性与可行性，但结合我国现行法律规定和法学理论对制度进行实然法与法理基础上的深入检视可以发现，授权诉讼面临有悖于《立法法》上的法律保留原则、所有权及其救济以及诉讼请求与诉讼标的之对应性原则的合法性证成困境。有关学者试图借助任意诉讼担当理论解释授权合法性的观点既不符合现行法律体系下的四种法定的任意诉讼担当情形，也不满足出于诉讼担当人利益和出于诉讼被担当人利益的充分条件，难以自圆其说。在我国生态环境损害赔偿领域，以全体社会成员为主体的不特定多数人对于各项生态环境基本要素及其构成的生态环境整体所享有的环境公共利益已经由环境公益诉讼制度做出了较为完善的调整，而就作为全体公民结成的抽象共同体而言，国家对于土地、矿藏、河流、森林等构成生态环境基本要素的自然资源所享有的国家所有权利益则缺少法律救济。通过制定单行法确立和規范诉讼制度并妥善协调生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼的关系是破除授权诉讼法律困境的最佳路径选择，单行法应当致力于从请求权主体与基础、生态环境损害鉴定评估、赔偿诉讼规则以及赔偿资金管理等方面完成我国生态环境损害赔偿诉讼法律制度的构建任务。
　　关键词生态环境；损害赔偿；授权诉讼；法律困境
　　中图分类号 D922.6 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2018）03-0086-09 DOI：10.12062/cpre.20171006
　　2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《方案》）。《方案》以构建生态环境损害赔偿制度，加快推进生态文明建设为总体目标定位，首次从针对生态环境本身的损害救济制度设计层面对我国生态环境损害赔偿制度进行了先行先试的宏观部署。《方案》第四部分试点内容第（三）条规定“试点地方省级政府经国务院授权后，作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。”条文重点在于国务院通过该《方案》授予省级政府以提起生态环境损害赔偿的权利。《方案》第四部分第（四）条规定了磋商与诉讼两种索赔方式，由于磋商程序属于提起生态环境损害赔偿诉讼的非强制性前置程序，因此该项授权的重点又在于对提起赔偿诉讼权利的授予。国务院由此通过《方案》以授权诉讼的方式赋予省级政府以诉权来源，从而构建起省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼制度。然而，结合我国现行法律规定和法学理论对制度的实然法与法理基础进行深入检视可以发现，以授权诉讼为核心的生态环境损害赔偿制度在中国法制语境下尚难达致合法性维度上的自洽。基于此，本文以探究省级政府诉权来源为起点，通过剖析制度合法性证成困境之所在并对任意诉讼担当理论解释进路作批判解读，最终提出规范与完善我国生态环境损害赔偿诉讼制度的因应策略。
　　1 授权诉讼：省级政府之诉权来源
　　诉权是指请求法律救济的权利，是一项启动与延续诉讼的权利[1]。关于诉权来源的理论争端虽在不同的诉权学说下各有评说，但实体法意义上的诉权却从来与立法机关通过法律条文所表达的统治阶级意志相对应，不同的请求权基础为当事人具体诉权的行使提供着充分条件意义上的合法性支持，此可谓之法定诉讼模式。但《方案》试图构建的赔偿诉讼制度却采用了与传统法定诉讼模式相异的授权诉讼模式，即由原法定诉权主体将其依据法律上的请求权基础所获得的诉权通过在政策性文件中授权的方式委托给其他主体实施。环境保护部有关负责人在《方案》出台后的答记者问中，针对记者提出的关于省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的关系问题，该负责人回答“社会组织提起的环境公益诉讼和政府提起的生态环境损害赔偿均为生态环境损害赔偿制度的重要内容，并不冲突，政府侧重于对国有自然资源的损害提起索赔[2]。”据此，省级政府经国务院授权提起生态环境损害赔偿诉讼主要是以《宪法》和《物权法》规定的国务院在自然资源国家所有权受损后的损害赔偿请求权为依托，并相应以《侵权责任法》第二条和第十五条的规定为其请求权规范基础，即侵害所有权的，应当依照本法承担侵权责任，承担方式有停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失等。从而区别于环境公益诉讼以《环境保护法》第五十八条为请求权规范基础的特征。
　　在我国公有制国家背景之下，《宪法》第九条规定了我国的自然资源国家所有权制度，同样的规定出现在《物权法》第五章关于国家所有权的规定中。自然资源国家所有权制度是当代国家的普遍选择，“在所有现代法律秩序中，国家和任何其他法人一样，可以具有对物权和对人权，具有私法所规定的任何权利和义务[3]。”在我国，自然资源国家所有权制度由于其在保障军事安全、维护国家主权、实现国家职能、推动社会公正和延续传统习惯等方面具有的保障作用而被赋予正当性，又由其在降低产权界定和实施的成本、强化自然资源的规模效应、修正自然资源由市场配置带来的失灵并提高配置效率方面具有的促进作用而被赋予合理性[4]。由于自然资源国家所有权本身存在着私法权能与公法权能错相交织的复杂面貌[5]，学术界对于其权利性质的认识仍然存在“双阶构造说”、“三层结构说”、“公权说”及“国家所有制说”等理论争议。但不论其性质结论如何，根据“有权利必有救济”的古老法则，作为国家所有权的代表行使主体，国务院得在国家所有的自然资源遭到生态环境损害行为侵害时针对损害行为提起赔偿诉讼以救济受侵害的权利是可以肯定的。由于《方案》对生态环境损害定义中所列举的环境要素和生物要素绝大部分可以被《宪法》和《物权法》的相关规定所囊括，因此，省级政府经国务院授权对生态环境损害提起赔偿诉讼符合传统法律原则。
　　同时，《环境保护法》第五条规定了环境保护领域的损害担责原则，即在开发和利用环境的过程中，实施了环境污染、生态破坏行为从而对生态环境造成损害的主体，应当依法承担治理修复受损生态环境或作出赔偿的责任。损害担责原则同样暗含了经济学中将侵犯生态环境利益的外部不经济行为内部化的原理[6]。因此，由接受人民公共信托实施生态环境公有资源管理的政府主体提起生态环境损害赔偿诉讼，要求损害者承担赔偿责任也符合我国的环境保护立法精神。

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