论行政执法中的行政协助
时间：2021-05-13 20:03:11 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：行政执法中的行政协助是一重要的行政法治实践问题，对于扼制行政执法中的推诿以及其他不配合情形，促成行政主体完成行政执法任务和履行职责有着不可替代的作用。我国一些地方立法和其他规范行政执法的行政法典则尽管确立了该项制度，但仍显粗疏。关于行政协助的具体形式、协助过程中的程序保障等问题在我国学界和实务界还是一个空白。基于此，我们认为，应当将它作为我国行政程序制度的构成部分，在进行行政程序立法时，将行政协助的程序考虑进来。同时，应当对行政协助进行具体的程序构建，保障其予以实施。
关键词：行政执法；行政协助；协助形式；程序保障
中图分类号：DF3 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）02-0108-009
行政执法中的行政协助是一个具体的行政法治实践问题，由于我国行政机构的设置受职能区域层级等的限制，使得在行政执法中一个单一的执法主体往往难以完成任务和很好的履行职责。而我国行政执法中长期以来就存在着推诿以及其他不配合的情形，正因为如此，要提升我国行政执法的质量和社会满意度，就必须完善行政执法中的行政协助制度。事实上，我国一些地方的行政执法条例和其他规范行政执法的行政法典则已经确立了该项制度，例如《湖南省行政程序规定》第17条规定：“有下列情形之一的，行政机关应当请求相关行政机关协助：（一）独自行使职权不能实现行政目的的；（二）不能自行调查执行公务需要的事实资料的；（三）执行公务所必需的文书、资料、信息为其他行政机关所掌握，自行收集难以获得的；（四）其他必须请求行政协助的情形。被请求协助的行政机关应当及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝协助。不能提供行政协助的，应当以书面形式及时告知请求机关并说明理由。因行政协助发生争议的，由请求机关与协助机关的共同上一级行政机关决定。实施行政协助的，由协助机关承担责任；根据行政协助做出的行政行为，由请求机关承担责任。”然而，行政执法中的行政协助存在的法理基础如何，具体的协助形式又是如何体现的，以及协助过程中的程序保障等重大理论和实践问题的研究在我国学界和实务界还是一个空白。基于此，笔者撰就本文，拟对行政执法中的行政协助予以初步探讨。
一、行政执法中行政协助的法理基础
行政执法中的行政协助是指某一行政主体在行政执法中为了有效完成执法行为而请求其他行政主体予以协助，被请求的主体有义务对请求主体进行协助的行政法上的内部行政行为。该内部行政行为的实现所体现的是外部行政行为的法律后果，这是我们对行政执法中行政协助的一个简单定义，对于这个定义的理解和认识应当把握下列关键之点：其一，行政执法中的行政协助发生在不同的行政主体之间。行政执法是行政主体履行行政管理职能时经常采用的手段，行政执法在其运行过程中牵涉到诸多方面的关系形式，如行政执法主体与行政相对人之间的关系，第三人之间的关系，与其他利害关系人之间的关系，若从广义上讲，还有行政执法主体与其他社会主体的关系。当然，一个行政执法行为的完成常常还要和诸如立法机关、审判机关等发生这样那样的联系。（1）行政执法中的行政协助所发生的关系范畴是行政系统内部的关系，即是此一行政主体与彼一行政主体的关系，如果一个行政执法行为需要行政系统以外的主体进行配合，那是另一范畴的问题。因此关系形式的特定性就成了行政协助的一个基本构成要件。其二，行政执法中的行政协助发生在行政执法中。行政执法是行政法中的一个基本概念，我国中央层面上的行政法典则尚未对行政执法的概念进行界定，但我国一些地方立法则界定了行政执法的概念，例如，《湖北省行政执法条例》第2条规定：“行政执法，是指行政执法机关在对行政相对人实施行政管理活动中，执行法律、法规、规章的行为。”该定义虽然存在于地方立法之中，但不可否认的是它是一个正式的法律上的界定。除此之外，我国学界也有学者对行政执法从学理上作了界定。[1]上列表明，行政执法在我国已经有了相对确定的含义，我们所指的行政执法中的行政协助其存在的大的范畴便是行政执法领域，这一点是必须予以强调的，因为行政系统除了实施执法行为以外，还常常实施行政立法乃至于行政司法等行政行为，在这些行政行为中，也有行政协助存在的空间，这样的空间则不是本文所涉及的。即是说，行政执法限定了行政执法中行政协助的外延。其三，行政执法中的行政协助是以具体行政行为为纽带的。行政执法是相对于行政立法等概念而言的（2），即是说，行政执法是行政主体对有关行政法规范的实施，是将行政法的法律规范与相关的行政法事实予以结合的状态，在这个结合中有一个非常具体的结合点，这个结合点就是行政主体所实施的具体行政行为。当某一行政主体要求另一个行政主体协助其行政执法行为时，它实质上是以某一个具体行政行为的内容为请求基础的，也以实现该具体行政行为的内容为目的的。因此可以毫不含糊地讲，任何行政执法中的行政协助都是围绕一个具体行政行为展开的。其四，行政执法中的行政协助是协助者与被协助者的一种相互支持关系。行政主体都存在于行政系统之中，从这个角度讲，任何行政主体都有一个共同的行政目标：“目标的分解与综合既决定机构的数量，同时决定机构数量发展变化的序列……”[2]若以此角度进行观察，不同行政主体之间就都应当是一种相互帮助，相互支持的关系形式。但这仅仅是一种理论上的状态，也就是说，在一个行政执法过程中，在一个具体的行政主体的关系形式之中必然存在两种关系模式：一是相互排除的关系模式。这种关系模式在我国行政系统中并不少见，我们常常提到的行政过程中的推诿、不同行政主体之间的不配合，就是这样的关系模式。另一种关系模式则与之相反，是二者之间相互理解、相互配合、相互协助的关系形式。这种关系形式可以统一称之为相互支持的关系模式。毋庸置疑，行政执法中的行政协助便是此种关系模式的具体化，这也是行政协助的本质所在。上列诸方面基本上揭示了行政执法中行政协助的科学内涵，那么行政协助的存在究竟有什么样的法理基础？笔者试提出如下方面。（3）
第一，行政权一体化的法理基础。行政权的概念和范畴是现代宪法的基本内容之一，法治发达国家的宪法通常都对行政权的相关问题作了规定，如《美利坚合众国宪法》第2条第1款规定：“执法权力应被赋予美利坚合众国之总统。”[3]我国宪法也对行政权的行使主体、行使过程中与其他权力的关系作了规定，从宪法的规定来看，一方面行政权是一个范畴性权力，即是说，在行政权的范畴之下包括了诸多具体的权力内容。例如，我国宪法第89条关于国务院所能够行使行政权的范畴就有十八项规定，就有二十多个权力类型的划分[2]；另一方面，行政权与其他国家权力相比，又是由一个板块构成的。例如我们常常将行政权与审判权相对而言，将行政权与检查权相对而言，还将行政权与立法权相对而言等等。上列两个方面表明行政权的理解和认知并不是一个简单的事情，它的内涵和状况是非常复杂的，同时无论单一制国家还是联邦制国家，行政权在行使过程中都具有某种相对分散化的倾向。就是说，行政权的行使主体并不是以单一机构的形式体现出来的，而是由多元结构的形式体现出来的。这就很容易给人形成一种错觉，那就是行政权在运作过程中只服从权力行使者的具体主张，而不需要考虑其他因素。然而，我们要强调的是：正是行政权的上列两方面的内容刻画了一个非常清晰的命题，那就是一国的行政权是一个有机的整体，是以一体化的形式表现出来的，正是这样的一体化，为行政执法中行政协助制度的建立提供了实在法上的基础。说到底，行政执法中的行政协助就是以行政权的一体化为现实基础乃至于理论基础的。
