公务员绩效评估障碍的行政生态学分析
时间：2021-06-09 12:01:35 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：里格斯是美国著名的行政学家，是行政生态学的创始人。他提出了三大行政模式分类，对五种主要行政生态要素做了分析。当前我国公务员绩效评估在实践中遇到了许多障碍，单凭技术因素无法解决，因而要从更宏观的角度去分析。本文利用里格斯“行政生态学”的框架分析公务员绩效评估中障碍的存在根源，提出了形成“公众参与式”的绩效评估文化、构建“权力下放式”的绩效评估体制和强化“内外相结合”的绩效评估责任，以不断改善公务员绩效评估的生态环境，形成良好的公务员干事氛围，从而为广大人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。
关键词：公务员；绩效评估障碍；行政生态学；分析
1979年，绩效评估被应用到我国公务员队伍的管理中，作为公务员制度的内容之一，发挥着重要的激励、监督作用。科学民主的绩效评估有利于提升公务员队伍素质，从而为行政效率与民主管理奠定基础，有助于我国服务型政府的构建。经过30多年的实践，绩效评估取得了一定的成绩，但也遇到这样或那样的阻碍，如技术层面上，考核指标过于笼统，考核方法定量不足；操作层面上，考核主体权责模糊等[1]，使绩效评估难以发挥出应有的作用，高效、民主的公务员队伍难以真正形成。借鉴里格斯“行政生态学”的分析视角，公务员绩效评估障碍应从更宏观的经济、政治、文化角度去考察，找出问题的根源，走出评估困境，需从文化、体制等方面提出对策，以真正打造一支高效、民主的公务员队伍，从而更好的为公众服务。
一、里格斯及其行政生态学分析框架
（一）里格斯简介
行政生态学是20世纪60年代在西方行政学界兴起的一门以生态学的方法研究行政现象、行政行为与行政环境之间相互关系的行政学分支学科。里格斯是美国著名的行政学家，比较行政学和行政生态学的创始人，《行政生态学》是其重要的代表作，系统阐述了行政生态学观点。里格斯通过对泰国和菲律宾的行政研究，依据物理学光谱分析上的光折概念提出了三大行政模式，即融合型①、衍射型②、棱柱型③行政模式，利用这三种行政模式的理论可以分别解释许多社会中的行政行为。
（二）行政生态学分析框架
按照里格斯的观点，公共行政与生态环境之间相互影响，本文主要分析三种要素与公共行政的密切关系：
1、经济要素与公共行政
“市场-企业”[2]（283-301）结构：这是现代工业社会的经济结构，经济根据“功利”与“理性”的市场原则进行交换，因而行政制度也出现市场化特点，自由选择和契约关系永远是被重视的；“互惠-重配结构”：指传统农业社会的经济结构，交易基于情感、宗教而进行，分配主要由政治权力控制，“重配的行政制度”的特质也就是重配的经济制度；“集市-有限市场”结构对应过渡社会结构，其经济是一种有限的市场经济，表现为“价格不可决”，即商品的价值还要受到双方经济地位、家庭出身等非经济因素的影响，反映到行政中，在确定公务员行政职务的授予以及荣誉和薪水时，“市场”和“身份”同时起作用。
2、政治架构与公共行政
政治架构为行政与政治的关系，即行政靠政治领导、政治依靠行政实现目标，两者存在功能上的依存关系。行政与政治的分化是社会结构分化的结果。在传统社会，政治权力和行政权力是合二为一的，行政官吏专横独断，是一种“官僚政治”。但由于缺乏专职的“行政机器”和健全的沟通网络，官吏对于民众也无法进行有效控制。在现代社会，行政服从于政治，但行政官僚权力有限，受“非官僚权利制约”，可保证较高的行政效率。
3、文化与公共行政
里格斯在他的《行政生态学》这本书中，并未明确提出“文化”这一要素，但提到了“社会要素”，他认为，社会要素主要指各种社会组织，一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体，如家庭、家族；另一类是以利益关系为纽带结成的人为团体，即社团，它成为各种利益和要求的汇聚点和表达者。在融合型行政模式和棱柱型行政模式中，家庭作用很大，社团的作用很小。古代中国家国同构，家族是家庭的扩大，国家则是家族的扩大和延伸，属于融合型行政模式，与之相对应的发展出一种“唯上”的“家本位”文化，与公民具有较强政治参与意识的“公民文化”相反。
二、从行政生态学视角看公务员绩效评估障碍
20世纪70年代未，我国开始实行改革开放并向一些西方发达国家学习先进的管理理论和技术，绩效评估作为“新公共管理”的一项重要治理工具，被应用到政府管理与行政体制改革中。1979年中央出台《关于干部考核制度的意见》，指出要建立健全干部考核制度。反观30多年的改革实践，我国公务绩效评估在指标建立、方式方法等技术层面有了许多改进和提高。如“德才兼备，以德为先”，着重把握“德”的考核是公务员绩效考核的新理念；注重多元评估，如湖南省开始实施“三位一体”的考核方法，把领导评价、群众评价和社会评价有机结合。但实际工作中总存在这样或那样的阻碍，使绩效评估难以发挥出应有的作用。如绩效评估的激励效果不太明显、科学绩效评估文化尚未形成、公众参加绩效评估管理不够等。受里格斯行政生态学理论的启发，行政行为与行政生态环境紧密相关，在发展中国家，经济、政治、行政、文化往往纠缠在一起，因此公务员绩效评估障碍分析不应只局限于人力资源管理的技术视角，应从更宏观的经济、政治、文化、社会角度去考察，找出问题的根源。
（一）有限的市场经济结构使得绩效评估结果缺乏公正
当下我国社会处于过渡期，经济是“市场-企业”结构，最明显特征是“价格不可决”。具体到公务员的绩效评估中，“市场”与“身份”同时起作用，公务员的评估结果不完全与其才能、绩效成正比，也会受到与家庭背景、关系亲疏等社会环境的影响。如果该公务员有一定的家庭背景，或平常善于处理与领导的关系，领导出于情面，考虑其“来头”打“人情分”，绩效评估结果将缺乏公正性，而与评估结果挂钩的晋升、奖励、福利将与遭受不公正评估的公务员无缘。美国心理学家亚当斯的公平理论指出，公平是激励的动力，当员工通过纵横比较，发现组织不公正时，可能会改变自己的投入产出比。结果缺乏公正的绩效评估可能会在组织内部产生严重的负面效应，干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样，有关系就够了，使得能做事公务员的消极怠工，没能力做事公务员的则把工作重心转移到经营和领导的关系上，这样就会影响公务员整体形象，容易形成缺乏生气、不干实事、投机取巧、投其所好的公务员队伍。
