“街头官僚”职能与行为研究
时间：2021-06-07 16:04:11 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：一方面，街道的职能没有明确的定位，另一方面，街头官僚有大量的行政自由裁量权，那么，街道的官僚们究竟在做什么事情呢？他们应不应该这么做？他们为什么有这样的行为选择？本文基于对一个街道的实地观察，试图描述他们的行为状态，并解释其行为选择的原因。
关键词：街道 职能 街头官僚
上个世纪70年代末，李普斯基（Lipsky）始创“街头官僚”理论，掀起了行政执行领域自下而上的研究路径。街头官僚理论的核心思想在于：街头官僚在政策执行并不是消极地执行上级的政策，恰恰相反，街头官僚拥有很大的自主性和自由裁量的余地。
在职能不明确的街道，有着自由裁量权的街头官僚们会有怎样的行为选择？这些行为是不是他们应该做的？为什么他们会有这样的行为选择？
一、街道在做什么
街道主要有五个职能科室：党工委、办事处办公室；城市管理科；社会事务管理科；综合治理办公室；计划生育办公室。这些职能科室在文本上都有明确的职能划分，然而，街道事实并非简单的按照职能分工办事。本文从三个方面描述了H街道主要做了些什么：解决劳资关系、迎接上级检查、组织整治等。
1.解决劳资关系。H街道所辖地区外来人口很多，流动性很强，街道对外来人口的管理难度很大。外来人口多是该街道里企业或工厂的员工，劳资纠纷多，街道对外来人口的管理主要集中在解决劳资关系问题。本人在H街道期间见证了一起这样的事件。一名四川籍农民工在工厂里冲凉时煤气中毒，当场晕倒，被另一名工人救出，送到医院后得救。中毒原因是设备有问题，出现泄漏。中毒的农民工向工厂索要医疗费，可是老板不给。于是该工人向街道反映情况，街道从中周旋，可是工厂老板坚持不给医疗费。该工人集结大批老乡向市政府上访才得到赔偿，H街道因此受到上级批评。
2.迎接上级检查。本人见证H街道为迎接创全国文明城市的检查而采取的对策，大多是虚假的形式主义。
《全国文明城市测评体系》主要由“基本指标”（100分）和“特色指标”（16分）两大板块构成，总分116分。主要内容有：廉洁高效的政务环境、公正公平的法治环境、规范守信的市场环境、健康向上的人文环境、安居乐业的生活环境、可持续发展的生态环境、扎实有效的创建活动。测评方法主要是：听取汇报、材料审核、问卷调查、网络调查、实地考察、整体观察六种方法。
某市为保证街道切实贯彻执行了相关政策，进行了一些预评估，采取的方法主要是听取汇报、材料审核、问卷调查和实地考察。
2.1听取汇报、某市要求H街道每周都要汇报工作，并举办 “创文明城市论坛”，必须每周举办一次，并且整理成文献汇报，文献中要有照片。这些论坛里的照片，大多是让街道的工作人员和居委会的工作人员摆好样子之后拍的。为了体现真实性，照片里的海报和横幅是街道花钱去设计的。
2.2材料审核。全国文明城市测评中材料审核的数据来源主要有两类：（1）国家或省（区、市）统计年鉴；（2）各省（区、市）相关部门提供的资料。这些资料需要以街道的资料为基础。由于材料审核以测评年度前两年的材料为主，已无法再安排，街道只能虚构材料以应付。
2.3问卷调查与实地考察。这一部分街道要想造假，需要支付很高的成本，但也不是没有课操作的空间。当领导要来预评估或检查时，街道先派参公或协管人员以及居委会组织的人员充当群众演员，接受问卷调查或者实地访问。
3.组织整治。街道运动式的整治时常发生，比如社区危房检查、安全生產检查、户外环境清理整治、“六乱”整治、流动人口清查等。本人印象最深刻地是户外环境的整治活动，几乎所有的部门都只有一个到两个人留守，其余人员一律外出清理环境，工作时间是一天，主要是扫大街和铲“牛皮癣”两项内容。日常的事务要晚上回单位后加班解决，经常加班到晚上11点，而且双休日取消，理由是全面备战创文明城市。
二、这些事情是不是街道应该做的
尽管我们没有办法将街道的职能非常清楚的定位，没办法全面阐释街道具体该干什么，但是我们可以知道有些事情是街道不该干的。
1.该做的事情——解决劳资关系。解决劳资关系是维护稳定的基础，是街道作为行政组织必须要解决的问题，是政府对市场经济监管的必然要求，这项内容肯定是街道应该做的事情。
2.不该做的事情——户外清洁整治。出动大部分公务员、参公及协管人员，花费大量的时间去扫大街和铲“牛皮癣”，这根本不是街道该干的事情，这是环卫工人的职责。街道将该干事情放到晚上加班解决，却花整个白天去做环卫工人的事情。当然，这也是一种邀功行为。因为本来就花钱请了很多人去整治清洁，为什么要还需要出动这么多人花费这么多时间去做呢？这是街道采取的一种策略，每天加班到晚上11点，没有双休日，是为了让上级政府知道街道是如何辛苦的执行上级的指令，取悦于上级。
三、为什么要这么做
H街道为什么会有这样的行为选择呢？本文借用利益分析理论加以说明。利益分析理论有四个组成部分：利益主体分析、利益需求分析、利益实现方式分析、利益结果分析。
1.利益主体分析。主要的利益主体有：市、区政府；街道；公民。其中市、区政府处于绝对强势地位，街道处于次强势地位，公民处于弱势地位。
2.利益需求分析。
2.1压力型体制下的街道。我国基层政府是典型的“压力型体制”，所谓“压力型体制”指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。
在这种体制下，街道官僚承受着上级政府极大的压力，目前普遍存在着三项一票否决，即计划生育一票否决、信访治安一票否决、招商引资发展经济一票否决。所以H街道在解决劳资关系时十分谨慎，在“创文明城市活动”中尽可能去执行上级的指令，可是有些指令根本没有办法实行，而且街道也没有如此之多的精力去完成，只能大搞形式主义去迎合上级的需要，这样街道的官僚才有升迁的可能性。
2.2政绩饥渴——市、区政府与街道的需求共振。在追求政绩上，市、区政府和H街道有着共同的需求。区政府要向市展现其政绩，街道也需要向区政府显示其成就。当H街道将弄虚作假的材料汇报到区政府时，区政府对其造假行为是了解的，没有禁止，反而默许，因为区政府还需要向市政府展现政绩。
2.3被忽视的暗角——街道底层官僚的无奈。加班到晚上11点，没有双休日，扫大街、铲“牛皮癣”，这些都是下层的官僚在做，他们不太可能有升迁的机会，所做的一切都服务于街道领导的政治升迁。
2.4旁观者——市民。市民在这场创文明城市中，更多的是扮演旁观者的角色。目前还不清楚创建全国文明城市，对公民来说是不是件好事，所以不能断定公民在“搭便车”。只能说成是看着市、区政府和街道表演的旁观者。
3.利益实现方式分析。利益的实现方式主要包括强制式的政府机制、交换式的市场机制和道德式的伦理机制。从某市决定创建文明城市，到街道所做的各种事情中，可以看出都是政府主导的自上而下的机制，就算公民很少参与。
4.利益分配结果分析。利益最基本的两种形式是具有组织共享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。短期内，政府官员的组织共享性的政治晋升机会会得到极大的保障，公民的生活环境将得到很大改善。但创建文明城市并非所有公民意愿，公民的生活环境会在创办成功后回复原状。得到了晋升机会的官员则是长期收益，属于私人独享性质的。
四、结语
理论上讲，街道有许多自由裁量权，有政策再制定的能力。事实上，街道更多的是一种被动的角色，承担着太多太杂的事务却没有相应的资源动员能力，所做行为大多是虚假应付上级的指令。
参考文献：
[1]张国庆：《公共行政学》，北京大学出版社2006年版.
[2]陈庆云：《公共政策分析》，北京大学出版社2005年版.
[3]荣敬本，崔之元等：《从压力型体制向民主合作体制的转变—县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998版.
作者简介：王雨萱（1989—），女，满族，云南丽江人，助教，管理学硕士，单位：广东行政职业学院公共管理系，研究方向：公共管理、公共政策、危机管理。
