《宗教事务条例》修订的体例、结构和实践问题
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[摘要]2005年3月1日起正式施行的 《宗教事务条例》（以下简称《条例》）填补了宗教事务引导与治理在国家层面的立法空白，是改革开放以来党的宗教政策在制度方面的总结，并成为10年来保障宗教信仰自由、维护民族团结与社会稳定的重要法规。然而宗教格局和社会现实的改变使得宗教事务规范方面的不完善逐渐暴露，规范与规范、规范与现实的冲突和矛盾显现。《条例》实施10年以来，以之为核心的政策法规体系主要由两个方面组成，一是国家宗教事务局及相关部委制定的规章政策，二是地方各级政府（主要为省级）依据《条例》制定的省级宗教事务条例。从体例结构和内容两个方面总结地方性规范的亮点和缺陷，在各地的宗教事务实践当中发现一些符合当地需求的新的举措或者对旧有体系进行突破性的尝试，对于其中符合社会发展潮流和广大人民意愿、在实践中又确实收效良好的新举措进行探究，有助于总结宗教立法的不足。借鉴现有立法成果提出对《条例》修订的建议，有助于坚持科学立法，保障宗教信仰自由。
[关键词]宗教事务条例；立法修订；宗教信仰自由
[中图分类号]D922.15[文献标志码]A[文章编号]1672-4917（2016）03-0041-07
一、修法的背景、方法和结构
（一）提高宗教工作法治化水平的重要环节
2014年10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》中指出：要“高举民族大团结旗帜，依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题，促进民族关系、宗教关系和谐”，“加强涉外法律工作……积极参与执法安全国际合作，共同打击暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力和贩毒走私、跨国有组织犯罪。”在2015年5月召开的中央统战工作会议上，习近平在讲话中指出：“宗教工作本质上是群众工作。……积极引导宗教与社会主义社会相适应，必须坚持中国化方向，必须提高宗教工作法治化水平，必须辩证看待宗教的社会作用，必须重视发挥宗教界人士作用，引导宗教努力为促进经济发展、社会和谐、文化繁荣、民族团结、祖国统一服务。”他在全国宗教工作会议上科学分析了宗教工作面临的形势和任务，深刻阐明了宗教工作的一系列重大理论和实践问题，强调提高宗教工作法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，切实维护宗教界人士合法权益，依法正确处理宗教领域各种矛盾和问题是新形势下宗教事业发展的关键。[1]这标志着我们党对宗教问题和宗教工作的认识达到了新的高度，是指导做好新形势下宗教工作的纲领性文献，也为《宗教事务条例》的修订工作提供了理论和实践指导。
修改后的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），成为积极推进民主立法和科学立法的一剂良药。《立法法》的修改对《宗教事务条例》的修订具有直接的立法引导：（1）《立法法》修改强调了对立法体系的完善与立法质量的提高，《立法法》第4条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”这就要求对中央与地方政府关于宗教的法规与规范性文件进行全面梳理，保证宗教相关规范的协调统一。（2）《立法法》第5条、第6条明确了立法的要求是科学民主立法，应当保障人民有序参与立法，法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性，这就要求《条例》的修订必须回应当前社会对宗教工作的重大关切问题，坚持贯彻党的宗教政策，有效把握保护宗教信仰自由与公权力介入的平衡点，切实保障广大宗教教职人员和信教群众的合法权益。（3）严格立法授权、严肃运作法律监督机制，《立法法》第73条第3款规定：“在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”这就要求在尚未制定出《宗教法》的现实情况下，政府制定部门规章、各地制定地方宗教相关规范性文件都必须于法有据，“于法有据”之法从立法论上而言，指《中华人民共和国宪法》及《立法法》等，就具体制度而言，应指国务院颁发的《条例》，严禁法外设权。《立法法》的修改更加明确了立法活动的目的、原则和要求，使得《条例》的修订可以做到有的放矢、进一步推动宗教事务的法治化，增强《条例》的科学性与民主性。
（二）方法与现实意义
宗教问题既是社会持续关注的热点问题，又具有一定的敏感性，涉及的部门法众多，贸然制定新的法律规范容易在一定程度上加剧宗教治理中的矛盾冲突，也不利于法律体系上的协调统一，因此修订《条例》应当稳中求进，在保护宗教信仰自由与社会治理中寻求最平衡稳妥的模式。为了进一步改善《条例》 的运行效果，修法时有两项内容值得在今后的工作中进一步完善和落实：其一，将现有政策法规予以清理综合，将其他法规规章中的创新性规定吸收入《条例》；其二，完善配套法规，弥补法律空白。
良好的法律体系需要上位法与下位法协调一致，上位法对下位法作出原则性的约束和指导，下位法对上位法进行具体事项上的回应。《条例》实施10年以来，以之为核心的政策法规体系主要由两个方面组成，一是国家宗教事务局及相关部委制定的规章政策，二是地方各级政府（主要为省级）依据《条例》制定的省级宗教事务条例。本文重点围绕国务院《条例》与地方宗教事务条例的对比展开，试图从体例结构和内容两个方面总结发现地方性规范的亮点和缺陷。各地在宗教事务实践当中必然会出现一些符合当地需求的新的举措或者对旧有体系进行突破性的尝试，对于其中符合社会发展潮流和广大人民意愿、在实践中又确实收效良好的新举措进行探究，有助于总结宗教立法的不足。本文在借鉴现有立法成果的条件下提出对《条例》修订的建议，以期有所裨益。
（三）修订《条例》的体例与结构问题探究
1.《条例》的章节设置
2004年公布的《条例》计有7个章节共48条，分别为“总则”“宗教团体”“宗教活动场所”“宗教教职人员”“宗教财产”“法律责任”和“附则”7章。章节的设置体现的是在宗教事务工作中涉及的不同要素
