论产业政策的法律效力与形式
时间：2021-05-29 08:00:32 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
〔主持人语〕随着能源供应的日益短缺和环境污染问题的日益加重，新能源和可再生能源的发展受到前所未有的重视。为了给可再生能源的发展提供良好的政策与法律环境，可再生能源的政策与立法问题也成为国家政策制定和立法的焦点问题。继2005年国家颁布《可再生能源法》后，国家发展与改革委员会和其他部委先后出台了《可再生能源产业发展指导目录》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》等一系列有关可再生能源发展的政策。与此同时，可再生能源政策与立法的理论研究正在成为一个热点，教育部将“新能源与可再生能源政策与立法研究”列为2007年哲学社会科学重大课题攻关项目，以通过跨部门、跨学科的合作研究，突破新能源和可再生能源政策制定与立法过程中遇到的一些重大理论问题，包括：《可再生能源法》与其他相关立法的协调与配合，新能源与可再生能源产业政策的制定，新能源与可再生能源竞争政策的形成，新能源与可再生能源管理体制与机制，新能源与可再生能源经济激励制度，新能源与可再生能源配额制，作为新能源和可再生能源主要种类的太阳能、风能、水能、生物质能、地热能等专项产业政策与立法的形成以及可再生能源立法体系等。本专栏所刊发的几篇论文，分别对《可再生能源法》与其他相关立法的配合与协调、对新能源与可再生能源产业政策的效力、对可再生能源竞争政策与产业政策的关系进行了深入探讨，以期推动可再生能源政策与立法研究的进一步深入。
〔摘要〕 中国改革依循的产业政策在纵深发展中面临政策规范的效力和形式问题。产业政策的效力可以在经济学和法学语境下讨论，前者侧重效率，后者侧重合法性并可分为静态的规范效力和动态的实施效力。产业政策的形式是指产业政策的规范体系。依照“内容决定形式”、“形式决定效力”的理念，产业政策需要处理好与产业规划、产业法以及相关立法之间的关系。中国可再生能源政策采取立法先导的方式，在确保产业政策的体系性和权威性方面具有借鉴意义。
〔关键词〕 产业政策；产业政策的法律效力；产业政策的形式；产业法；可再生能源政策〔中图分类号〕DF467 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2008）06－0016－08
一、问题的提出
产业政策是国家基于特定目的对于产业结构为中心的产业要素进行管理的规范体系。一般认为，现代意义上的产业政策始自二战后的日本。1946年，日本为恢复国民经济、解决旧经济结构的矛盾，吉田内阁采纳东京大学有泽广巳教授的建议，将有限的生产资料集中到以煤炭为中心的重点产业，并施以低息贷款、价格补贴等支持措施，有效促进了工矿业的全面发展。该政策实行传统凯恩斯经济学忽视的总供给管理，与以往欧美国家宏观经济管理政策有所不同，被学者视为是战后日本产业政策的开始。[1]其后，日本通产省根据经济企划厅确立的规划目标，分阶段、有侧重地制定产业政策，逐步构建起组织健全、形式完整的产业政策体系，为战后经济快速腾飞提供了政策支撑，强化了世界对产业政策功能的认知。事实上，产业政策是许多国家长期使用的经济管理手段，从德国李斯特倡导的产业保护到美国1933年的金融分业改革，从中国古代西周的井田制到清朝洋务运动的官办军事工业，都是国家对产业管制的表现，管制所依托的政策工具也具有产业政策的色彩。不过，当代学者关注的产业政策是各国在国际经济一体化过程中产生的共时性现象，是开放世界中融合政府职能变迁、政府间竞争与合作、公众民主参与、法治意识高涨等因素而生成的普遍社会政策，譬如能源危机下各国出台的能源政策、技术政策、区域发展政策、环保政策等，都是针对共同的世界性主题而采取的主权应对措施。在此层面上，日本战后产业政策因其在赶超欧美、争夺国际竞争地位的现代性和先验功能，成为学界热衷参照的蓝本。
中国自1978年开始推进的经济体制改革，具有明显的产业政策导向特点，表现在：宏观政策上采取“对内搞活、对外开放”的思路，依照地缘优势发展特区、流域、边贸经济，形成南方-沿海产业集聚区，其后向内地辐射，以推动国民经济整体的繁荣；微观政策上针对“二元经济结构”面临的生产效率问题，持续实行国有企业改革、农村土地承包经营改革，通过利益机制激活工农两大传统产业的资源配置方式。30年的改革实践可以证明：产业政策是促进社会全面发展的基础性、诱导性制度，是推动法治进程的先决条件。譬如，国企改革是依照政企分开、逐步塑造有能力适应市场调节机制的独立主体的思路展开的，国家为此出台了《全民所有制工业企业法》（1986）、《公司法》（1993）等法律。但是，国企改革更多根据循序调适的产业政策展开的，从扩权让利、推行承包制租赁制、股份制试点，到“抓大放小”、战略性改组，均涉及到产业组织、结构、布局及技术等综合性问题。可以说，跟进改革的制度设计是“双轨”并进的：一是动态、政策层面上的产业发展规范，二是相对稳定的企业组织及其相关活动立法，前者为后者提供价值导向和行为界域，后者为前者提供载体和实施平台。
由此看来，中国的改革既不缺乏制度化的产业政策，也不排斥政策发挥功能的机理。但是，在经济社会纵深发展的环境中，诸多因素对产业政策提出挑战：其一，随着市场资源配置范围的扩展以及企业自主权的增强，产业政策的功能受到制约；其二，随着立法技术的发展，产业政策需要通过形式不一的规范来分解其目标与内容，规范之间的协调性有待提高；其三，随着中央-地方权力关系的变迁，产业政策需要保持政府间的层次性、关联性，其基础是要划定政府间的产业规划权。这些挑战带来的现实问题，目前并没有充分的求解，譬如2007年广东东莞市提出辖区内废除养猪业的设想，在招致广泛争议后戛然而止。因此，在学理上有必要厘清产业政策的功能与效力，明确产业政策的形式意义。
二、产业政策的效力
产业政策的效力具有多层含义。在经济学语境中，它用于描述政策对资源配置的效果及其对社会福利的满足程度，其实质是政府干预产业的影响力。在法学语境中，它可以分为产业政策各类规范间的效力关系以及政策目标的实施状态两个方面。经济学语境中的效力讨论试图解决政府干预产业的范围和程度问题，其判定标准侧重于效率；法学语境中的效力讨论旨在解决政府干预产业的形式和内容问题，其判定标准是合法性。对于渐次推进经济改革和法治建设的中国而言，融合两种语境的讨论更易于解释本土制度设计的特殊性，以及其可能的发展方向。
（一）经济学语境下产业政策的效力解释
产业政策作为一种外在变量，是政府有目的干预产业的工具，其核心功能在于弥补市场失灵，[2]但这并不妨碍特定时期产业政策用于满足政治、军事、文化等环境的需要。因此，产业政策的效力生成应当考虑客观社会经济环境。日本经济学者曾就产业政策对经济高速增长究竟产生多大影响产生过广泛争论，在认可政策的必要性时，多数学者特别强调其对日本社会状况的推动力，譬如筱原三代平提出的战争破坏性与恢复速度的逆反关系、贸易环境恶化导致出口增加、现代大工业与简单作坊共生、积极引进外国新技术以及富有周期的景气循环波等增长因素。[3]客观环境的复杂性引致政策目标的多元性，进而会影响产业政策效力的评价标准。
与日本战后不同，中国实施产业政策的经济环境是农业比很大、地区资源禀赋差异大、企业缺乏自主权、市场发育很不充分。为此，改革采取渐进式的“试错法”路径，以产业组织改革为基点，把引进外资与国有企业、农村经济组织改革有机统一起来，逐步塑造适应经济体制改革目标要求的市场主体。当主体意识和权利被激活后，产品多元化和竞争机制就逐渐形成，技术、管理不断升级，原有经济结构随之要求调整。1986年，国家在“七五计划”中明确提出调整产业结构，首次将“产业政策”写入政策文件。之后，国家中长期规划和国务院文件中，陆续对产业结构调整、外商投资产业指导、专项产业（如汽车、电子、软件）发展、区域产业布局等作出指导性安排，譬如国务院发布的《90年代国家产业政策纲要》（1989）、《促进产业结构调整暂行规定》（2005）以及发改委发布的《汽车产业发展政策》等。从内容来看，这些产业政策具有强烈的政府主导性，有些规定在很大程度上直接替代了市场。[4]这是一个颇有争议的问题。以公用事业为例，20世纪后半叶英美等国兴起的“新公共管理”运动中，政府向企业和非政府组织“外包”公用事业，以提高社会福利。但是，中国目前中央地方府际间事权尚未界清，政企关系尚不清晰，加之公用事业的准公共产品特点（如电网的自然垄断性与发电、输变电的竞争性），要划清产业政策与市场机制的边界是非常困难的。因此，在传统管理模式的“路径依赖”下探索政府权力、功能边界是渐次完善产业政策效力的权宜之计。
