依宪治国与人民代表大会制度的完善
时间：2021-04-06 08:03:25 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：依宪治国的本质是实行宪法之治，其核心是将治国理政的权力及其运行过程纳入宪法的轨道。宪法规范是依宪治国的根本依据，国家机关是依宪治国的基本主体，国家权力行为是依宪治国的主要客体。人民代表大会制度是依宪治国的组织形式，这是由其在《宪法》中的定位以及人民代表大会在依宪治国中的角色和任务所决定的。坚持和完善人民代表大会制度既是依宪治国的一项基本原则，又是实现依宪治国的根本途径。依宪治国对人民代表大会制度提出了新的要求，应当提升人民代表大会履职的法治化水平，健全宪法解释程序和实施机制等。
关键词：依宪治国;人民代表大会制度;宪法解释;宪法实施
中图分类号：D921文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2015）11-0067-06
党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标，即建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。为实现这一目标，全会明确提出：坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。依宪治国作为治国理政的方略被正式提出来。解读依宪治国的本质内涵，探析人民代表大会制度在依宪治国中的定位，研究依宪治国对完善人民代表大会制度提出了哪些新任务新要求，当属法学理论界的时代课题。
一、依宪治国的本质内涵
依宪治国即依据宪法治理国家，其核心是将治国理政的权力及其运行过程纳入宪法的轨道，其本质内涵可以从根本依据、基本主体和主要客体三个方面进行解读。
1.依宪治国的根本依据是宪法规范
宪法规范是民主制国家制定或认可的、宪法主体参与国家重大政治生活的基本行为规范。①宪法规范的渊源包括宪法典、宪法性法律、宪法惯例、宪法原则和宪法精神。
第一，宪法规范集中体现于宪法典。我国《宪法》的序言、总纲和国家机构三部分是依宪治国的主要宪法规范依据。《宪法》序言能否作为依宪治国的依据，学界对此颇有争议。在逻辑上，回答这一问题的关键是要明确《宪法》序言是否具有法律效力。有学者指出，分析《宪法》序言的内容可以发现，其中记载历史事实的部分完全没有法律效力;确认基本原则的部分须和宪法文本的规范结合起来才有法律效力;属于规范性的部分具有完全的法律效力。②笔者认为，在一般情况下，《宪法》序言中具有法律效力的部分可以作为依宪治国的依据。《宪法》总纲规定了我国的国体和政体、根本制度、基本制度、民族政策、治理国家的基本方略等重大问题和事项，相关规范毫无疑问都是依宪治国的依据。《宪法》的国家机构一章规定了国家机构的设置、职权配置与运行、相互关系等重大事项，这些宪法规范具有直接适用的法律效力。
第二，宪法性法律是宪法规范的具体化。由于《宪法》条文具有原则性、概括性，不可能规定得详尽，所以宪法规范的完整结构以及需要进一步明确的事项还需要通过宪法性法律予以具体化。宪法性法律是依据《宪法》制定的规范性文件，其内容涉及国家根本问题的某一方面，因而也是宪法规范的存在形式。③我国选举法、立法法、组织法、特别行政区基本法等宪法性法律，也是依宪治国的重要依据。
第三，宪法惯例是宪法规范的补充。“宪法惯例是一个国家在长期的政治实践中形成的涉及社会制度根本问题，并由公众认可而且具有一定约束力的习惯和传统。”④宪法惯例完善了国家权力运行规范，对依法治国发挥着独特的作用，除非被明确的宪法规范所更改，不得随意弃置。我国是成文宪法国家，在《宪法》施行以来的政治实践过程中，形成了多项宪法惯例：（1）宪法修改惯例，包括中共中央提出修宪建议、宪法修改采用宪法修正案的形式、宪法修正案由全国人民代表大会公布施行等。（2）国是共商惯例，即对于国家的大政方针、国家政治生活中的重大问题、国家机关的重要人事安排等，中共中央与各民主党派中央领导人以及无党派爱国人士代表交换意见、协商讨论。（3）“两会”制度惯例，即全国政协会议与全国人民代表大会同时召开，全国政协委员列席全国人民代表大会。（4）国家主席是国家元首的惯例⑤。这些宪法惯例是成文宪法中原则性规范的补充，能够起到“活化”宪法精神和宪法原则的作用，避免频繁修宪。⑥
第四，宪法原则和宪法精神是宪法规范的内核。我国《宪法》中有不少原则性、概括性、倡导性规范，宪法规范并不都具有法律规范的完整结构。并且，宪法规范不可能面面俱到，立宪者不可能预见到《宪法》实施过程中出现的具体问题。此时，《宪法》条文所蕴含和体现的宪法原则和宪法精神，如实行法治的宪法原则和保障人权的宪法精神，就应当成为依宪治国的依据。换言之，宪法原则和宪法精神同样应得到遵守，并落实到依法治国的行动中。
2.依宪治国的基本主体是国家机关
依宪治国的主体，是指根据宪法规范享有国家权力的国家机关，其他主体不是严格意义上的适格的依宪治国主体。根据《宪法》，我国的国家机关大致分为三类：全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会;地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关;人民法院和人民检察院。
第一，上述三类国家机关在推进依宪治国中的地位和作用并不等同。根据我国《宪法》，可以作这样的分析：（1）人民代表大会居于主导地位。这是由我国的国体和政体决定的，其逻辑理路是：国家的一切权力属于人民—人民选举产生人民代表大会—人民代表大会产生国家行政机关、审判机关和检察机关，因此，其他国家机关都必须对人民代表大会负责、受人民代表大会监督。（2）中央国家机关居于领导地位。这是由我国单一制的国家结构决定的。关于中央国家机构和地方国家机构的职权划分，我国《宪法》明确规定地方要遵循中央的统一领导。（3）行政机关居于执行者地位。这是由行政权的积极主动性和行政事务的庞杂性所决定的。行政机关是国家法律的执行者和实施者，并且肩负经济、文化、社会、生态等领域事务的管理职责，必须积极履职、有所作为。（4）人民法院和人民检察院居于监督者地位。人民法院通过行政诉讼，监督行政机关依法履行职权;人民检察院是我国的法律监督机关，有监督审判权、行政权等公权力运行的职责。
