在新的历史条件下用好经济特区立法权
时间：2021-04-06 00:02:08 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘要】经济特区立法权是我国地方立法权中一种特殊且重要的表现形式，其根本特征是立法变通权。在中国特色社会主义进入新时代的关键时期，在大力推进全面深化改革和全面依法治国的新的历史阶段，经济特区立法权的继续存在仍然具有重要的价值。各经济特区应当在法定界限内，用好用足国家赋予的变通立法权，为全面深化改革提供法治保障。
【关键词】经济特区 立法权 变通 改革 法治
【中图分类号】D22 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.13.008
经济特区立法权作为我国地方立法权一种特殊且重要的表现形式，是我国经济特区各项事业顺利进行的重要制度保障。在中国特色社会主义进入新时代的关键时期，在大力推进全面深化改革和全面依法治国的新的历史阶段，各经济特区应当用好用足国家赋予的特殊立法权，为全面深化改革提供重要的法治保障，为到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会作出自己的贡献。
立法变通权——经济特区立法权的根本特征
经济特区立法权与经济特区相伴而生，改革创新是其与生俱来的基因。正因为如此，很多人在谈到经济特区立法权时，都会强调“先行先试”是其根本特征。无论是在理论和规范层面，还是在实践和经验层面，先行先试或实验性确实是经济特区立法权的重要性质。但是，将先行先试作为经济特区立法权的根本特征是不恰当的，并不能凸显经济特区立法区别于一般地方立法（地方性法规）的独特之处。
根据2000年《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第64条（2015年修改后的《中华人民共和国立法法》第73条）的规定，具有地方权的地方人大及其常委会，除了可以制定执行性法规外，还可以制定创制性法规。这种创制性法规针对的既可能是地方性的事务，也可能是地方性事务之外的其他事务（全国性事务或者兼具全国性与地方性的混合性事务）。地方人大及其常委会制定的创制性法规，在不同程度上都有先行先试的特点，尤其是针对全国性事务或者兼具全国性与地方性的混合性事务的规定，更是地方先行先试、推动改革创新的重要制度载体。但无论是执行性法规还是创制性法规，一般地方性法规所要遵循的一个基本要求是“不抵触”，即一般地方性法规不能与法律和行政法规中已有规定不一致。而正是在这一点上，经济特区法规体现了其独特之处。在全国人大及其常委会给海南、深圳、珠海、汕头和厦门等五个经济特区的授权决定中，均要求根据具体情况和实际需要，遵循国家法律、行政法规的原则或基本原则，制定经济特区法规。这也意味着，经济特区法规可以对法律、行政法规的具体规定进行变通。2000年《立法法》第81条第二款进一步明确：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”2015年修改后的《立法法》第90条保留了该款规定，同时在第98条增加规定：“经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。”
所谓“变通”，辞海的注释是“灵活运用，不拘常规”，《现代汉语词典》的解释是“依据不同情况，做非原则性的变动”。“变通”一词最早出现在《易·系辞下》云：“穷则变，变则通，通则久”，意思是事物发展到了尽头，就要发生变化，只要发生变化，事物的发展就会保持通达，保持通达就能使事务保持长久。《易·系辞下》又云：“变通者，趣时者也”，所谓“趣时”就是趋时，含有顺应时事之意。在现代日常使用中，“变通”多指在处理事务时不拘泥于常规，根据形势的特别需要而进行灵活处置。法律领域的“变通”，就是指下位法可以对上位法的规定有所偏离，对相同事项作出与上位法有所不同的规定。经济特区法规的变通性，与经济特区的地位和功能具有内在的密切关联。国家当初建立经济特区的目的，就是要让一些地方可以率先改变和突破不适应生产力发展的旧的条条框框，使生产力首先获得解放和发展，而这些条条框框很多正是由中央的法律、行政法规所确立的，因此经济特区的立法变通权，为经济特区的改革创新提供了重要的法治支撑。
在新的历史条件下经济特区立法权的存在价值
改革创新是经济特区的“根”和“魂”，长期以来，经济特区都是改革开放的排头兵和市场经济的实验场。这不仅得益于中央给予的政策优惠，同样得益于经济特区立法权提供的制度创新优势。各经济特区坚持以立法促改革和发展，以制度创新作为特区立法的重要使命，取得了骄人的成绩。但近年来，社会上出现一种声音，质疑经济特区立法权的正当性，认为应当取消对经济特区的授权立法。其基本理由是，经济特区是特定时代的产物，随着改革开放的逐步深入，尤其是中国加入WTO后，以前仅在经济特区施行的诸多政策措施在其他地方也已施行，经济特区的“特”已经名存实亡，其改革试验田的使命——对外开放的“窗口”作用已经完成，特区已经不“特”。经济特区的特别立法权本身违背国家法制统一的原则，并且构成了对特区之外其他地方的不公平对待，全国人大应该及时予以废除。如果在某些特殊事项上还有授权的必要，可以进行个案式的单项授权，而不再进行一揽子授权。
上述观点对经济特区变通立法权的认识存在很大的偏颇。目前经济特区仍肩负著在“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局下，落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念和进行改革创新的历史使命。中国改革的一条重要经验，就是先搞实验、降低风险、总结经验、由点到面。我国正处在全面深化改革的历史时期，改革全面发力、多点突破、纵深推进，着力增强改革系统性、整体性、协同性，虽然国家给经济特区的特殊政策减少了，但经济特区在创新方面的优势以及在改革开放中的特殊作用依然存在。为贯彻新发展理念，对于具有前瞻性和引领性的改革措施，特区可以运用其立法变通权率先出台，在实践中总结、积累经验，吸取教训，为全国范围内的制度变革作好探路者和实验者。在全面推进依法治国的背景下，重大改革必须于法有据，要在法治的轨道上推进改革，实现立法和改革决策相衔接。特区为完成其所肩负的改革创新任务，比以往任何时期都更需要经济特区立法权。特区未来的改革创新，离不开经济特区立法的引领和保障。在特区已无多少特殊优惠政策的情况下，特区的最大特点、特区之“特”就在于特区立法权。运用特区立法权来推动制度创新、促进对外开放、落实新发展理念、进行立法实验，打造改革与法治有机结合的“典型样本”，正是特区的价值和功能所在。
