我国管道燃气规制机构亟需调整
时间：2021-02-09 00:03:08 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]政府规制机构的设置与公用事业产业组织结构和企业形态有密切关系。天然气替代煤气成为管道燃气的主要气源，我国管道燃气产业在从原来的以城市网络为基础的局域型公用事业演变成全国网络的公用事业的同时，由于管道燃气配气企业产权改革，企业已经由原来的国有垄断变为多元股权。以上两方面的变化，需要一个统一的、独立的、多层次的管道燃气规制机构与之相适应。
[关键词]管道燃气产业 产业组织结构 产权改革 规制机构
[中图分类号]F299.2 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2007）06-0100-02
[作者简介]刘洁（1973-），女 ，河南安阳人，综合开发研究院（中国·深圳）助理研究员，南开大学经济学院博士研究生，研究方向：规制经济学。
管道燃气属于典型的网络型公用事业。随着管道燃气产业组织结构和企业形态的变化，其规制机构也要做相应的调整。
一、我国管道燃气产业组织结构的发展演变
自1865年上海市建设第一套煤气生产装置起，我国燃气行业已走过142年的历程。改革开放以来，城市燃气行业发展迅速。20世纪80年代，在节能政策的鼓励和节能资金的支持下，我国先后建成了一批以利用焦炉气和化肥厂尾气为主的城市燃气工程，许多城市建设了燃气管网设施。20世纪90年代末，随着西气东输工程展开，我国管道燃气进入了天然气时代。
到2005年底，全国城市人工煤气供应总量255.8亿立方米，天然气供应总量210.5亿立方米，液化石油气供应总量1222万吨，燃气管道长度达到162108公里。其中：天然气管道总长度92043.1公里, 人工煤气管道总长度51403.7公里, 全国城市用气人口19485.8万人, 燃气普及率82.1%。
2006年，中国天然气工业产量为585.53亿立方米（其中包括地方产量10.67亿立方米），比2005年增加86.03亿立方米，增长约17.2%。其中，中国石油的天然气产量为442.12亿立方米，占全国天然气工业产量的75.5%；中国石化、中海油的天然气产量分别为70.63亿立方米、62.11亿立方米，分别占全国总产量的12.1%和10.6%。2006年底，全国天然气管道总长度约3.38万公里，其中管径大于426毫米的管道总长度为2.3万公里①。
随着天然气主干网遍布全国，天然气将替代煤气成为管道燃气的主要气源。原来以城市为服务范围的局域型网络公用事业演变成为全国性的网络公用事业。
二、我国管道燃气下游城市
配气企业的产权改革
20世纪80年代以前，我国将燃气作为公益事业，燃气行业一直采取政府投资建设、国有企业垄断经营、亏损由财政补贴的建设经营模式，燃气供给不能满足日益增长的社会需要，企业自我生存、自我发展的能力受到很大限制。
2002年3月，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网被列为对外限制性投资项目，外商开始进军大中城市燃气市场。 同年，建设部印发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，全面开放市政公用行业建设、投资和经营市场，鼓励社会资金和外国资本采取独资、合资、合作等多种形式参与城镇燃气建设；允许跨地区、跨行业参与城镇燃气经营。
此后，外资、民营企业和私营资本积极参与其中，我国三大石油天然气公司产业链向下延伸，形成了目前多种经济成份并存、开放的配气市场，和一个上下游互相渗透、跨区域的管道燃气供应产业链。中华煤气、百江燃气、新奥燃气等公司通过控制、收购、参股等多种形式，大举介入国内城市的燃气管网的建设和经营。
三、我国管道燃气管理机构设置存在的
问题及相应的对策建议
改革开放前，我国管道燃气产业一直遵循着“资产政府拥有，领导政府任命，价格政府制定，经营政府控制，盈亏政府统负”的管理模式，行业的产权结构、治理结构和市场结构带有强烈的政府主导倾向。天然气成为管道燃气主气源后，上中游由国家发改委管理。国家发改委负责全国天然气主干网建设的决策审批、运营管理、天然气政策以及天然气井口价、门站价的制定。管理的对象限于我国三大天然气石油公司。在下游配气阶段，管理以地方（城市）为主，带有明显的地域特征。建设部负责我国城市配气的政策制定、资质审查、有关方面的改革等工作。
我国目前城市燃气的规制部门实际上是行业管理与规制合一的政府部门。对管道燃气的管理也是分段、分层进行。这一特征与我国管道燃气的发展脉络是一致的。但这种管制机构模式也有重大缺陷，容易偏重企业利益而忽视公众利益。产权改革之后，企业的商业目标与公共目标面临的冲突更为明显。局域网络演变成全国网络后，中游和下游需要进一步协调统一，规制问题更为复杂。
管道燃气产业在组织在产业结构调整和改革驱动下所发生的巨大变化，使原有的管理体制与管道燃气产业已经不相适应，需要进行调整。
1．逐步建立统一的、独立的、多层次的管道燃气规制机构
国际上存在两种典型的规制机构模式，一是英、美等国的独立规制模式，特征是职能集中在一个规制机构中，独立于政府，具有较强的权威性和中立性，而且规制机构的发展趋势是由专门的单一的规制机构逐步与其他能源规制合并，实行能源的综合规制。二是日本等少数国家的非独立的规制模式，总体上实行行政管理与规制合一。从国际发展趋势来看，机构普遍由政府行政部门的直接规制向独立、专业化的规制机构方向发展。
在独立规制模式中，按规制机构在中央和地方的组织体系和权利分配的不同，也有两种类型：一是集中统一的规制模式，即设置一个全国性的统一的规制机构，在地方设置若干派出机构，实行垂直统一领导。二是分级规制方式，即中央和地方都设置相对独立的规制机构，中央规制机构只颁布全国性的规制法规，而具体的规制职能由地方机构承担。
根据我国的情况，可以建立一个从中央到地方垂直的规制机构——国家天然气规制委员会（包括中游长距离输送以及下游的城市配气）。其主要职责是：对全国的天然气长距离运输、价格制定、网络建设等问题进行规制；在委员会之下设几个大区的规制办事处，负责区域的天然气规制的实施，协调区域尤其是省级之间的天然气管网建设和衔接。在城市层面，建议成立城市公用事业规制委员会，行使包括管道燃气在内的公用事业的规制权。
规制结构调整的主要目的是把规制独立于行政管理之外，这在一定程度上可以减少政府的直接干预，做到规制与行政管理分离，缓解成为“政府俘虏”的可能性。
2．尽快进行全国性的管道燃气立法
设立独立规制机构的前提条件之一是法律基础。只有在法律的指导下，规制机构才能拥有相应的权利和责任。制定《管道燃气法》要遵循以下几个原则：在确立现代规制机构的基础上，将政府制定政策职能与规制职能分离；对天然气长距离运输和城市配气实施统一的法律规范。在其它气种尚未退出管道燃气市场的情况下，法律要对所有气种进行统一规范。
3．建立对规制机构的监督和制衡机制
（1）保持规制程序的透明性。要在法律上把规制机构的权力、权限范围确定下来，把规制机构的行动置于法律框架的监督之下，避免规制机构滥用权力，清晰描述机构的作用范围、公开决策的程序。
（2）规制机构要邀请各个利益集团参与规制过程。要完善听证会制度，在听证会上各个利益相关者可以阐述自己对相关决策的观点。重要的决策还要经过专家咨询。
（3）建立有效的申述和争端解决机制。受规制企业在认为规制机构违反了法律，自己的利益受到损害时，可对规制机构的决议和政策提出质疑，并可对规制机构提出诉讼。
（4）建立地方公用事业公众监督委员会，监督和制衡公用事业的规制工作和决策。
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[2]姜润宇.城市燃气——欧盟的管理体制和中国的改革[M].中国市场出版社,2006.
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[4]邹东涛，秦虹.社会公用事业改革攻坚[M].中国水利水电出版社，2006.
[5]国务院体制改革与管理研究所.中国天然气行业下游领域建管框架国际研讨会（摘要）[M].中国石油出版社，2002.
[6] 2006年中国天然气行业发展综述,中研网.
(收稿日期: 2007-10-15 责任编辑: 垠 喜)
