起步

　　今年9月，美国最大的商业联盟美国商会，应美国贸易代表办公室的要求，就中国加入WTO之后一揽子条款的执行情况，提交了这份题为《起步》的报告。
　　这个把总部放在白宫对面的商业组织，代表了近300万家美国公司、3000个州立和地方商会以及87个海外美国商会的利益，在美国和国际政治经济舞台上拥有相当嘹亮的声音。多年来，美国商会始终致力于推动中国入世，因此中国入世后，它又最急切地盼望获得利益。在这个报告中，尽管美国商会强调目前就中国遵守WTO有关义务的情况做全面的评价还为时尚早，尽管它给出的初步评价是“总体不错”，并对中国全方位履行承诺表示乐观，但在6份分报告里，美国人还是列举出了一系列他们认为有悖既定规则的问题，以及在某些情况下，“甚至是与WTO承诺背道而驰的新措施”。
　　本刊独家获得了这份报告，并在此将它翻译后刊登。我们删去了6份分报告中美国商会向中国政府提出的建议部分，因为他们的建议在报告叙述中已经得到了充分表达。另外，农业分报告中不太受关注的肥料关税税率和马铃薯虫害部分也被略去。其余内容本刊都原文刊出。我们希望让读者客观了解来自美国商界的完整声音。当然，这份报告并不代表本刊观点。
　　本刊还就这份报告和中国入世后一年面临的种种问题，专访了美国商会执委会主席史提夫·温安洛先生。
　　
　　农业分报告
　　
　　头9个月的执行情况显示，美国的农业出口商和在华投资商正面临着一系列的挑战。由于仲裁机构的重叠和处理问题上的互不协调而导致的不确定因素还大量地存在
　　中国加入世贸组织虽然才刚9个月，但问题却不少，有的问题还相当严重。这些挑战虽并非不可征服，但也需要我们认真严肃地对待。
　　
　　具体问题
　　GMO（转基因作物）限制
　　中国入世之前，问题就已经产生了。近年来，中国平均每年从美国进口的大豆超过10亿美元。但是，2001年6月，中国在没有按规定明确实施细则的情况下，对进口转基因谷物和油料作物提出了新的安全认证法律限制。这项不够完善的法律严重地破坏了大豆进口贸易。
　　中国农业部（MOA）最后推出了含糊的过渡性规定：允许大豆产品重新进入中国，但每件货物都必须办理验证手续，验证过程要到2002年12月20日才结束。目前，由于验证日期的拖延而给进口商造成不必要的货物滞留费开销等问题仍然存在。此外，为了确保在12月20日以前规定能够成功实行，中国农业部还提出了在国内开展生物多样性实地检测的要求。为了开展现场实验，中国一再拖延给技术公司进口试验种子颁发许可的时间。
　　最近，卫生部（MOH）也颁布了《生物技术食品安全与标注条例》，有可能会造成美国加工食品出口量的减少。中国没有按规定向世贸组织通报这些新规定。另外，卫生部也没有提出具体的指导意见和要求。新规定要求货运商到卫生部、中国检疫局、国家质量监督检验检疫局（AQSIQ）登记，这在农业部颁布的有关规定上又增加了一层复杂的官僚色彩。这些规定原定于2002年1月开始实行，但中国还是决定将其推迟到年底再执行。
　　到目前为止，还没有转基因玉米被获准进入中国，转基因办公室还没有为玉米颁发安全证书。
　　农业关税税率配额（TRQs）
　　中国同意对包括玉米、小麦、大豆在内的特殊农产品进口采取关税税率配额（TRQs）制度。配额原本应于2002年1月公布，并且应考虑把配额的部分划给非国有公司。但配额的发布却一拖再拖，直到2002年4月才完成；而很多地方省份所有的公司却以“非国有贸易公司”的名义获得了配额。另外，划拨给合法非国有贸易公司的配额非常小，以至他们根本无法取得经济效益。但对于划给国有贸易实体的配额并没有一个明确要达到的任务额度。
　　以一种商品为例，棉花的进口配额是最不清楚的。人们很难知道它们如何划分，也不了解究竟谁得到了这些配额。给予非国有贸易商的配额要根据加工和再出口来进行调整。国家质量监督检验检疫局特别严格地要求每簇进口棉花都能实现再出口，这造成中国工厂开始从总体上忽视棉花进口。此外，在中国出口廉价的棉纺织品给传统的美国棉花进口商的同时，中国的棉花进出口体制还减少了美国棉花对其他国家的销售量。最近，中国又宣布计划对进口棉花实行两项新检验措施，一项是短纤维含量测试，另一项是对一批货物中的杂棉纤维实施“棉结”检测。但美国还没有任何现成体系能够对这两个质量因素进行监控，货物在到达中国的时候就要面临被退回的危险，新措施阻碍了贸易活动。
　　尽管有1999年农业合作协议，小麦进口也存在着类似的配额问题。一批非国有贸易实体原本可以获得的84700吨小麦配额被留给了加工商，根据法律加工商必须把他们的产品再出口，否则就要被取消面粉或其他产品的精加工配额。国家发展计划委员会还预留了250000吨的配额（约占非国有贸易实体总配额的29.5%）用于加工贸易。
　　
　　出口补贴
　　尽管中国同意在加入WTO的时候就立即终止对农业出口的补贴，但很明显的是这一过程还没有结束。近年来，中国成为仅次于美国的重要玉米出口国，这得益于国家给每吨出口货物以30—40美元的补贴。尽管交易者已经预见到加入WTO将会给出口补贴带来新的限制，中国玉米出口在2001年年底有所放缓，但其销售额仍出现了大幅增长，并创下了出口的新纪录，这主要归功于每吨便宜25美元的出口价格。
　　3月13日，美国奶制品协会“2002年度含油种子及产品报告”中披露了中国国家发展计划委员会的一份通知，通知说：大豆粗粉的出口将享受13%的增值税退税。另有消息源报道说，13%的增值税退税可以上溯到2002年1月1日。结果，上半年大豆粗粉的出口量从2001年的51000吨上升到2002年的596000吨。但目前尚不清楚13%的退税是针对所有大豆粗粉产品还是仅仅只有国产大豆加工品才能享有。因而，我们也搞不清这13%的退税是否与中国入世承诺相违背，或者说，是否至少是一种部分的出口补贴行为（这种行为显然是世贸组织所不允许的）。
　　
　　肉类进口验证
　　中国国家质量监督检验检疫局推迟了包括牛肉、猪肉和家禽在内的肉类进口许可证的发放。即便是已颁发的许可证，在进口量上也往往达不到进口商的要求。此外，据称还有一些不公平的限制措施。
　　比如家禽的进口就因不合理的食品安全标准受阻，因为中国的这类标准中并没有针对家禽的。货物被滞留在港口，货运商也不愿冒推迟或被拒绝入港的风险。此外，由于中国武断地将数家加工厂排除在许可之外，预先就取消了它们向中国出口产品的可能，美国的猪肉出口也因此受到影响。尽管还没有书面标准，中国官员却一再声明他们实行的是零病原体标准。而在中国，几乎没有一家食品加工企业能够达到。
　　外国对生物技术的投资
　　2002年4月1日，中国宣布了禁止外国公司投资农业生物技术领域的规定。尽管规定很明显地是为了保护中国自己成长中的生物技术产业的需要，但禁止外资注入的措施却有可能让中国的新生物技术作物的研发推迟6-9年。美国公司应该能够参与中国为适应日益增长的人口需要而进行的改良作物、提高产量的活动中来。
　　
　　总结
　　头9个月的执行情况显示，美国的农业出口商和在华投资商正面临着一系列的挑战。由于仲裁机构的重叠和处理问题上的互不协调而导致的不确定因素还大量地存在。中国推迟执行转基因商品和食品的永久规则自有其道理，但永久规则到12月20日就必须生效。中国应当与其贸易伙伴进行磋商，以确保这一过程能够进行得更加平稳有效，这样其制度才不会被导致贸易中断的层层认证和各种义务所淹没。目前，中国能否实现从原料和加工产品的规定平稳地过渡到建立永久性的规则仍是个未知；也不清楚中国能否避免在诸多处理程序中出现的拖延和不合理限制，比如在未来的税率配额的管理方面。
　　
　　销售分报告
　　
　　入世前就存在的进入销售领域的壁垒以及竞争的缺乏最终导致无效率、高供应成本等情况的发生。中国如要遵守其入世承诺，就应该最终建立起一个更加现代、有效的销售系统
　　入世以前，美国和其他外国公司没有权力销售在中国境外生产的产品，也无权拥有或管理销售网络、批发网点和仓库。中国颁发的商业许可证往往限制了美国公司从事营销、售后服务、维修、保养和客户支持等业务的能力。而在中国入世承诺中，这些项目都有明确的说明。
　　
　　具体问题
　　如果能够得到全面的履行，中国贸易和销售权的承诺应当允许美国公司既能销售国内产品，又能销售进口产品。中国计划在2003年给外资比重在50%以下的公司销售进口产品的权力；2004年，外资比重在50%以上的公司也将获得授权。到2005年，所有公司都将获得100%的销售权。对化学药品、肥料、原油及成品油等敏感领域的销售权，中国也同意在入世5年内放开。
　　对于包括快递、空邮（参见运输分报告）、租赁、货运、仓储、广告、技术测试与分析、包装服务等在内的销售辅助服务，中国也打算在3到4年内逐步放开，届时，提供这类服务的美国公司也将被允许在中国建立100%的全资子公司。
　　作为入世承诺的一部分，中国同意在入世3年内恢复直销的合法地位，其中包括多层直销和单层直销。这意味着，到2004年12月11日，中国政府将不再禁止或毫无理由地限制直销。中国也同意与其他WTO成员国进行协商，建立与中国具体义务实施计划相一致的规范，同时在服务贸易通用条款的指导下履行其对“直销”方面的职责。
　　尽管入世以后中国在销售方面的承诺将在头3年内得到逐步的履行，但要对中国执行的情况进行评估并作出预测还太早。中国和美国的公司在中国物资市场的发展都不大顺利，而在国外运营商唱主角之前，地方销售与服务提供商则还有好几年的时间可以用来增强自己的实力。不仅中国许诺将为巩固销售经营和提升经济规模创造便利而进行改革，美国公司也已经找到了让其产品进入市场的各式各样的渠道。
　　最近，对外经济贸易部(MOFTEC)出台了一项允许外资公司扩大经营范围的政策。根据这项政策，外资公司将能“（从它们本国）进口少量不受进口配额限制的产品，这对其分支机构生产的在当地试销的产品也同样适用”。一些美国公司正在就扩大经营范围提出申请。尽管授权的数量还非常有限，但这可能预示着2003年授权的总量将会进一步扩大。
　　在直销领域，中国加入世贸组织以后，国家工商局、国家经贸委和外经贸部联合发布了第31号文件。该文件对采用独立承销商销售产品的公司增加了新限制，这与世贸组织协议中的“静止”条款相违背。按照“静止”条款，所有国家都有义务避免在分阶段执行期间增加新的限制，因为限制会直接影响到已经被世界普遍接受的合法贸易活动。此外，他们还从资本贡献与运营成本方面对公司提出了新的要求。
　　
　　总结
　　入世前就存在的进入销售领域的壁垒以及竞争的缺乏最终导致无效率、高供应成本（其中包括那些因不必要库存与产品损耗所造成的成本）等情况的发生。中国如要遵守其入世承诺，就应该最终建立起一个更加现代、有效的销售系统。
　　在销售领域，中国承诺将创造更多投资零售和批发业的机会，外国制造商将能更加容易地在更为开放的中国国内市场中销售自己的产品。零售商将能更加容易地扩大在中国的销售网络，而具有物资管理和产品营销等销售系统管理经验的公司将拥有更多的机会。
　　至于销售辅助服务行业，中国承诺将允许货运商为客户提供更为优质的连锁服务。个人消费品市场是竞争非常激烈的市场，也是中国公司花大力气做广告的地方。现在，中国已经成为亚洲第二大广告市场，美国的广告代理公司在满足中国国内客户需求方面将占据有利位置。
　　直销行业也希望中国入世会带来类似的机会。中国应该有信心建立起既符合本国利益，又允许公司按照国际惯例行事的规则体系。
　　
　　信息技术分报告
　　
　　在承认通过市场准入措施的完善而取得进步的同时，美国公司对某些服务（如增值服务）自由化方面的模棱两可以及一些市场准入方面的障碍表示关注，认为这可能阻碍中国信息技术和电讯服务的发展
　　
　　具体问题
　　去年，中国信息产业部（MII）、外经贸部（MOFTEC）和新成立的国务院信息办（SCIO）都把注意力放在了国内信息技术产业的结构重组上。他们做了很多的工作，包括起草针对国内运营商的法规以及外国公司参与中国电讯市场的有关规定。现在，这些举措正在积极的实施当中。政府可能将注意力转向：a)建立一个强大、独立的管理机构并赋予它鼓励竞争的权力；b)清楚地阐释外国参与电讯的有关规定，调整审批程序，采取国家调控的原则；c)确保其他有关信息技术公司管理的法规和政策不会给建立生机勃勃的IT市场制造新的障碍。
　　中国同意执行信息技术协议（ITA）的规定，承诺在2005年之前废除对半导体、计算机、电讯设备及其他IT产品的关税。它为计算机及其相关服务的市场准入和国家调控订立了标准，这些相关服务包括计算机硬件安装咨询服务、软件运行服务和数据处理服务。
　　中国也加入了基础电讯协议，同意开放电讯市场，允许对电讯行业的直接投资。后一个协议条款同时要求中国实行支持竞争的管理原则，其中包括互联的权利、独立的监管机构、允许程序技术中立。
　　特别地，对基本电讯服务而言，模式1（跨界服务）与模式3（商业展示）的市场准入有一个6年的时限，而且还有具体城市的限制。模式3要到入世3年以后才能开始实施。而入世6年后，模式3的服务项目还仅限于49%的外国实体并且采取是合资准入的形式。增值服务方面，两大模式都有3年的时限和具体的城市开放顺序要求。对中国的外商直接投资在入世3年后的最大比重限制在50%左右。模式3需采用合资的形式才能进入。
　　增值电讯服务方面，中国承诺允许外国服务商建立合资企业，尽管在头3年外国参与者还要受到投资总量和地域的限制。第一年，外国公司投资可以占到30%，允许在3个城市内经营；入世一年后，外资比重可以达到49%，允许经营的城市数达到17个；到2003年12月，外资可以占50%并且可以在全国各地开展经营活动。
　　作为有关技术贸易壁垒（TBT）方面承诺的一部分，中国表示将制定一系列的技术标准。其中，中国同意在入世的时候，公布采纳技术规则、标准的通知和执行情况评估程序等内容，同时对其他世贸成员国的意见采取一视同仁的态度予以考虑。中国承诺在技术法规颁布与实施之间留出足够的时间以便其他世贸成员有时间进行调整和适应；对国外和本土企业采用统一的技术法规和评估程序；保证所有技术规则的形成、采纳和实施都不以制造不必要的国际贸易壁垒为前提。
　　2001年12月末，中国颁布了中华人民共和国海关进出口货物关税检查与审批措施，其中2002年关税计划条目中列举了251条针对信息技术协议(ITA)的税率条款。这些条款有许多是与各类芯片制造设备有关的，进口这些设备除非是用于信息技术产品的制造，否则它们对于15个税项不适用。任何适用15税项的公司如果想要对其进口的产品实行ITA税率,就必须获得信息产业部的批准和海关确认。2002年1月底，美国官员对中国在ITA上的立场提出了挑战，他们认为，中国的关税计划有歪曲该协议内容的危险。因此，美国和其他一些ITA成员才会在2002年2月ITA委员会日内瓦会议上，对中国加入扩大信息技术产品贸易的申请予以联合抵制。
　　电讯行业运营许可证管理规定于2002年1月正式生效。这些规定主要将中国的承诺形成为明确的法律条文，但是还需要补充关于获取基本及增值电讯经营许可所必需的具体要求和有关细节。新的规定表明，中国在履行对国外公司投资中国电讯产业的承诺方面迈出了关键的一步，它为基础和增值电讯运营商的投资审批程序和时间拟定了基本的框架。此外，规则还包含了关于竞争安全和互联的有关规定。WTO的有关承诺只是一个基础，因此信息产业部在执行其中有关地域限制的条款方面还须保持较高的辨别力。
　　在实施管理基础与增值电讯服务商的有关规定时，信产部必须认识到基于设备的服务供应商和非基于设备的供应商之间的区别。这对与某些增值服务供应商来说尤其重要，比如网络服务供应商主要是通过当地公司运营的网络来提供全国范围的服务。因为中国的网络结构主要是以省，而非全国为基础，确保外国公司获得省际运营许可，为商务模式的成功创造便利，维持IT产业的活力就显得非常重要。
　　除了规则本身以外，还需注意的一点就是，政府对于电讯业的持续所有关系将有碍于一个确保世贸管理承诺得以切实履行的独立、透明的管理体制的产生。
　　更为重要的是，信息产业部自己出版的电讯服务目录中，有将IP-VPN（虚拟个人网络）囊括在增值服务部门之下等内容，但它只对国内运营商公开。这表明在增值服务运营许可方面，中国对外国运营商并没有采取平等的国民待遇。对自由化增值服务的狭隘理解限制了外国电讯资本对低目标、低技术、低收益的服务领域的注入，这大大地打击了外国运营商申请增值服务许可的积极性。
　　
　　总结
　　在承认通过市场准入措施的完善而取得进步的同时，美国公司对某些服务（如增值服务）自由化方面的模棱两可以及一些市场准入方面的障碍表示关注，认为这可能阻碍中国信息技术和电讯服务的发展。
　　在增值服务和基础电讯服务方面，市场准入一直在受到漫长的过渡期、可能的地域限制、外国投资限制、经营结构要求（比如模式3只能以合资的形式经营）等多种因素的制约。基础和增值服务许可的申请程序过于复杂，而审批过程也太长。美国电讯公司一直在要求全面的市场准入和所有经营模式上的国民待遇，他们认为中国必须按照自己的承诺取消地域的限制。
　　此外，重申一个完全独立的管理机构（即一个在结构和资金上独立于任何一个电讯运营商或者供应商的机构）对于确保公平对待市场参与者，保护消费者权益是十分必要的。所有与信息技术和电讯服务有关的法律及其处理程序的透明度将继续成为涉足这些领域的美国公司关注的首要问题。
　　至于技术标准，相关利益人将密切注意技术规则、标准的采纳、提议和执行情况的评估程序，其中包括外经贸部公报、国家质量监督检查检疫局公报的发表，并据此提供适度的投资。

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