群众路线的制度化进程研究述评
时间：2021-07-05 08:02:14 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘|菀猐八十年代开启群众路线的制度化进程以来，学界对于群众路线的实践制度化与否充满了争论。文章通过对制度化与非制度化两种不同观点的梳理，指出群众路线作为我国国家治理体系的一部分，本质上应该是一种兼具科层式治理与运动式治理的混合治理体制与机制。纯粹的群众路线制度化的推进，实际上使群众路线面临着科层体系内部的技术治理空隙，以及被官僚体系吸纳后脱离群众的双重困境。
[关键词]群众路线；制度化；科層制；运动式治理
[中图分类号] D261.3[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2017）03-0061-07
一、问题缘起
群众路线是中国共产党的生命线和根本工作路线。经过不断丰富和发展，群众路线在十三大通过的党章中最终被概括为“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变成群众的自觉行动。”其中，“一切为了群众，一切依靠群众”讲的是群众观点，“从群众中来，到群众中去”是讲党的基本领导方式和工作方法。根据毛泽东本人的论述，党的领导方式和工作方法又包括“一般和个别相结合，领导和群众相结合”两个基本层面。此外，群众路线还是一种重要的工作作风。毛泽东同志把群众路线与官僚主义看作是两种对立的工作方法和工作作风。他说，官僚主义的表现，“一种是不理不睬或敷衍塞责的怠工现象”，“另一种是命令主义”。我们应该采取“群众化的方式”，“要把官僚主义方式这个极坏的家伙抛到粪缸里去。”[1]上述几个层面基本上构建了一个系统的群众路线体系。
在这个体系内部，群众观点作为党的优良传统，一直被赋予很高的地位。而作为一种工作方法和工作作风的群众路线，则在本质上不是一种现代意义上的治理方式。而且，依靠群众动员，在极大地汲取了民智、借助了民力的同时，也存在群众动员失控的风险，后者曾给党和国家造成了巨大的损失。改革开放后，为了吸取经验教训，制度化被迅速提上日程。邓小平在1980年《关于领导和国家制度的改革》报告之中，明确强调“缺乏各种职责权限的规程是官僚主义的一大病根……我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”鉴于制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。群众路线实践的制度化也被相应地提上了日程。
可以发现，改革开放三十多年来，群众路线的实践已经在形式上表现得越来越规整，并在一定程度上表现得越来越科层化、常态化，如近年来各省市开展的“三进三同”、“万名干部进万村入万户”等活动，以及十八大以来中央政治局常委组织开展的群众路线教育实践活动，都表现出了近乎一致的实践形式。然而，对于群众路线的实践究竟是否已经遵循了制度化的基本原则，以及对于当前的国家治理体系建设产生了怎样的效果，仍然是一个有待进一步讨论的问题。对此，学界也存在诸多争议。本文即是在对这些争议进行梳理的基础上，指出群众路线制度化所面临的基本困境。
二、非制度化的群众路线运作
“从群众中来，到群众中去”作为一种领导工作方法，同时也是一种政策制定和政策执行相结合的政策过程。相比于西方的政策过程，尽管二者在信息采集、议程设定、政策策划、政策确定、政策实施、政策评估等几个阶段不谋而合[2]，但王绍光认为，群众路线有其独特性，是一种逆向的政治参与模式，它要求领导主动深入到群众中间，了解民意，汲取民智，而不是坐等群众前来参与[3]。此前也有学者指出，当代中国的社会性利益表达和综合主要是由党和国家各级官员来体察和认定的，具有“内部输入”的特征[4]。关于这种参与模式的来源，学者们从不同的角度予以解读。有人从历史文化因素分析，认为这种决策方式既是源于“德治”传统，也是因为中国政府和民众之间存在一种“隐形的社会契约”，以至于领导者需要主动获取合法性[5]。与之相反，有学者从理性算计的角度，仅仅将其当成是一种策略性行为，是“唯一合法的执政党”在群众利益表达制度和机制不够健全完善因而无法监测执政合法性是否牢固的情况下而做出的一项理性选择[6]。不管成因如何，都表明在我国的政策过程中，领导需要主动深入群众，这个过程常常伴随着大量的工作组成员到基层蹲点。与此同时，领导以及工作组在工作过程中，也需要经常性地依赖群众，需要发动群众共同参与。抽调工作组以及动员群众就成了一种特色鲜明的工作方式，而在一些学者看来，恰恰是这种方式，构成了群众路线非制度化的明证。
作为中国共产党的一种重要工作机制，国内外学者对于工作队以及相应的群众动员都有一定的关注。在毛时期，工作队与群众动员几乎是相伴相生的，每一个工作队下去，都要依靠群众、发动群众，才能顺利开展工作。尽管在某一个时期，工作队在村庄中拥有至高无上的权力，进村后便很快解除原有村干部的权力，成为村中各种事务的决策者、各种问题的解决者和各种纠纷的仲裁者，但他们的权力不仅受到上级领导机构的监督和制约[7]，也要受制于原有的地方权力结构，他们需要学习如何有效地破解这些权力结构，重塑村庄内部的人际关联模式[8]。正是依靠向农村派驻大量工作队，并有效动员群众，国家在建国初期顺利完成了肃反、土改以及改造旧官僚体系等国家政权建设任务。有研究指出，土改中“诉苦”等民众动员是作为农民国家观念形成的中介机制，这一机制将农民日常生活中的苦难与宏大的阶级、国家联系起来，成功确立了新中国积极的国家形象[9]。这一机制不仅完成了群众的政治社会化过程，还为国家政治能力的建构提供了桥梁，通过将乡村民众纳入国家权力体系的运行轨道，彻底重塑了国家与乡村社会的关系，顺利实现了国家建设与乡村治理的目标[10]。并且，依靠这种群众动员机制，还有效地维系了我国的“简约治理”的传统[11]。正如詹姆斯·R·汤森等人所指出的，群众参与构建了中国特色的社会控制体系，这种控制尤其明显地表现在基层社会的治安调解委员会的运作上，它大大减轻了国家机构的责任，典型地体现了一个自我规范的社会理想[12]。同样发现群众参与国家治理有效性的还有强世功关于政法工作的研究[13]，以及冯仕政关于信访体系的研究[14]。群众参与作为一种独特的“大众政治”的手段[15]，极大地扩大了政治参与的范围[16]，打破了承袭千年的精英政治的格局。并且，依靠这种方式，“在一定程度和一定范围内弥补了官僚模式的缺陷和不足，而且在某些领域中使政策的渗透力达到最大化”，从而“产生了即使那些官僚制度比较完善和合理的政治体系也难以企及的施政效能”[17]。
