人民代表大会制度规定与实际过程差异化探因
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[摘要]作为中国的根本政治制度，人民代表大会制度构建了国家与民众联接的制度化渠道，是实现人民当家作主的制度保障和载体。然而，从人民代表大会制度运行的实际情况来看，存在着制度规定与实际过程差异化的现象。运用历史制度主义的分析方法，建构了制度与环境、制度与观念、制度与行为的分析框架，通过追溯人民代表大会制度的生成、路径依赖和制度变迁，全方位地对导致人民代表大会制度规定与实际过程差异化的原因进行了检视，以期为人民代表大会制度的改革与完善提供借鉴。
[关键词]人民代表大会制度；国家权力结构；制度变迁
[中图分类号]D921
[文献标识码]A
[文章编号]1007-8487（2015）12-0080-07
[收稿日期]2015-04-26
[基金项目]聊城大学博士科研启动基金资助项目“人民代表大会制度规定与实际过程差异化研究”（321051402）。
[作者简介]张西勇（1975-），男，山东阳谷人，政治学博士，山东聊城大学政治与公共管理学院讲师，主要从事政治学理论和行政管理现代化研究。
人民代表大会制度建构了中国的政权组织形式，确立了各政治主体在国家权力结构中的地位。“人民代表大会制度在整个国家政治制度体系中具有‘根本性’的权利渊源地位，其他国家制度、国家机构，其权力、合法性均来自于它。”[1]（P87）因此，人民代表大会制度在中国政治制度中具有核心和本源地位，它为国家政权的建立提供了合法性基础，为民众参与国家公共事务的管理提供了制度化渠道。然而，受到多方面因素的影响，人民代表大会制度在实际运行的过程中，其制度规定的优越性发挥得很不充分，存在法律地位与实际地位不相符、制度规定和实际过程差异化的现象。
一、问题的提出
作为公民参与治理国家事务最重要的制度化通道，人民代表大会制度规定与实际过程的差异化势必影响到其政治效能的发挥。所谓政治效能，“是指一个人认为他自己或是公民整体的参与行为影响政治体系和政府决策的能力”[2]（P12），它与民众的政治参与密切相关。众所周知，制度的运行是一项复杂与精细的政治实践，它不仅取决于制度安排，也取决于制度环境是否与之匹配，那么，有哪些因素影响了人民代表大会制度的功能发挥，使其制度规定与实际过程出现差异化现象？是既有制度的路径依赖，还是指导制度设计的价值理念存在不足？
（一）研究综述
国内学者重点关注人大制度的完善，主要研究党与人大的关系、人大与政府的关系、人大自身运作机制等方面，对人大制度规定与实际过程差异化的研究散见于这些文献中。总体来看，大致可以分为以下几个方面：一是从政治精英的价值取向角度对人大制度生成和变迁进行探讨。如《论毛泽东的政体思想》（金太军，1999）、《毛泽东关于人民代表大会制度的理论与实践》（魏宪朝，2004）、《领袖权威与制度成长：毛泽东人民代表大会制度思想与实践研究》（杨建党，2008）等。政治精英的价值取向深刻地影响着人民代表大会的制度文本和制度实践，兼具积极性和消极性双重意义。二是从中国共产党与人民代表大会关系角度进行探讨，认为由于国家体制、党政关系没有理顺等原因，使得人大制度规定与实际过程出现差异化。如《权威、权力还是权利——对党与人大关系的思考》（郭道晖 1994）、《理顺党政关系，实现依法执政——对建设宪政，完善人大制度的政治哲学思考》（王贵秀，2005）、《宪政体制与人民代表大会制度研究》（谢庆奎，2005）等。三是从人大与其他国家机关关系角度入手，探讨人大法定地位与实际地位的不一致。如《中国人民代表大会制度》（蔡定剑，2004）、《理顺我国执政党、人大与政府的关系》（尹汉华，2007）、《中国地方人大的三重性质与变迁模式》（何俊志，2012）等。四是从人民代表大会制度自身运作机制角度探讨其制度规定与实际过程的差异，包括人大代表选举制度、人大监督制度、会议制度等。如《论我国建立人大代表竞争性选举制度的必要性和可能性》（陈立林，2008）、《人民代表大会的规模困境与代表性的逻辑悖论》（邹平学，2009）、《强化人民代表大会监督权力的困境与对策研究》（胡映雪，2013）等等。
国外学者的研究主要关注“人大制度对于现有体系的维持和运作起了什么作用”[3]（P190）。他们通过对政治主体，即党委、人大、政府、法院等机构的互动进行分析，阐明政治精英对人民代表大会制度实际运作的影响，从全国人大和地方人大的实际运作两个层面来研究人大制度的变迁和功能，以此来透析人大制度规定与实际过程的差异。如《Reform without liberalization： China’s National People’s Congress and the politics of institutional change》（Kevin O’Brien 1990）、《Provincial People’s Congresses》（Roderick MacFarquhar 1998）、《When Communist Party Candidates Can Lose， Who Wins？ Accessing the Role of Local People’s Congress in the Selection of Leaders in China》（Melanie Manion 2008）等。
国内外学者从不同视角研究人民代表大会制度，为这一制度的改革与完善做出了贡献，然而，专门研究人大制度规定与实际过程差异化的文献较少。笔者认为，对人民代表大会制度的研究，不仅需要从规范意义上研究其制度文本，更要从实证意义上研究其实际过程。通过分析影响人大制度规定与实际过程差异化的因素，并对其进行改革和完善，实现人大制度文本与制度实践的统一。
（二）研究方法
