论温州金改的制度创新及其完善

时间：2021-03-09 04:02:12　来源：雅意学习网本文已影响人

　　〔摘要〕温州金改的重点在于建立规范和促进民间融资发展的长效机制，实现民间融资制度的创新。《温州市民间融资管理条例》是温州金改最为核心的制度创新，其涉及民间融资的地方监管、备案登记、私募工具以及信息服务等多个方面的创新举措。因立法空间的束缚，温州金改无法摆脱其制度创新中的局限性。对地方金改不能报以一蹴而就的想法，而是要自下而上逐步改革现有的民间融资制度压制，为从国家层面改革相关法律制度奠定基础。
　　〔关键词〕温州金改；民间融资；双层金融监督模式；定向债券融资；定向集合资金
　　〔中图分类号〕DF438.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2015）06-0103-07
　　2012年3月28日，国务院常务会议决定设立温州市金融综合改革试验区，批准实施《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》（下文简称《方案》），引导民间融资规范发展，提升金融服务实体经济能力，为全国金融改革提供经验。有别于国内其他区域性金融改革，温州金改的首要任务是探索民间融资问题的解决之道。从根源上讲，民间融资的很多问题都是制度性问题，根据历次改革的经验分析，缺乏制度保障的改革很难获得长期效益。温州金改的重点在于建立规范和促进民间融资发展的长效机制，实现民间融资制度的创新。〔1〕
　　作为我国首部地方性金融法规，《温州市民间融资管理条例》（下文简称《条例》）及其配套细则《温州市民间融资管理条例实施细则》（下文简称《细则》）的出台是温州金改最为核心的制度创新，是对民间融资治理路径的有益探索①，《条例》及《细则》涉及民间融资的地方监管、备案登记、私募工具以及信息服务等多个方面的创新举措，总结其中的经验与教训，兴利除弊，不仅对温州金改的持续推进具有重要意义，而且对我国其他地区的民间融资治理也具有宝贵的借鉴价值。
　　一、民间融资的地方监管制度创新及完善
　　从民间融资产生和发展的历程来看，其起源于民间，根植于地方，呈多元化发展态势。为因地制宜，较好地规范民间融资的发展，民间融资的监管应贴“地气”，不宜采取类似对传统金融的集中式统一监管模式，监管权限应该逐步下放到地方政府。监管权“下沉”是必然的趋势，但会是一个渐进的过程，事实亦如此。1996年，国务院将化解农村合作基金会债务风险的责任赋予地方政府；2004年，国务院将农村信用社管理权赋予地方政府；2006年后，国务院两次下文将金融风险处置工作职责赋予地方政府；2008年，央行和银监会将小额贷款公司的准入和监管权赋予地方政府；2009年，国务院将融资性担保公司的准入及监管权赋予地方政府。2013年，国务院明确提出逐一落实各类影子银行主体的监督管理责任，建立中央和地方统分结合的监督管理体系。伴随着地方金融活动的日益活跃，地方政府对地方金融的管理日益频繁，地方政府已逐步在地方金融治理中扮演越来越重要的角色，中央与地方分层管理的金融监管模式已初见端倪，民间融资监管的地方化趋势日益明朗。
　　温州金改中，民间融资地方监管制度的创新源于国务院《方案》，《方案》第11和12条明确提出“要完善地方金融管理体制，清晰界定地方金融管理的职责边界”。《条例》的出台从法律上真正赋予了温州地方金融监管权。《条例》第4条明确规定温州市地方政府依法履行本地区地方金融监督管理职责；第5条规定地方金融管理部门负责指导、监督、管理辖区内民间融资活动；并且于第6章规定了相关罚则。《细则》第3条进一步确认政府金融工作办公室负责本行政区域内的民间融资活动的指导、监督和管理等工作。可以说，《条例》及《细则》事实上构建了民间融资的地方监管制度，并确立了金融办在其中的主导地位。
　　良好金融监管的前提是监管主体的权责明确。权责明确是指权力与责任在政府部门间配置清晰，“权责不清”是当前民间融资监管重叠、监管空白问题的根源所在。一行三会驻地机构、地方金融办、商务部门、工商管理部门、发改委、经信委甚至财政局都不同程度介入民间融资的监管领域，各地方政策不一，格局不一，甚至有些地方，同机构每年的监管主体都在变化，导致民间金融机构监管环境复杂，很难跨地域生存发展。《条例》及《细则》初步在温州确立了民间融资的地方监管框架，赋予地方政府对民间融资的监管权，但它们并未解决中央与地方之间、地方政府部门之间的权责界线划分以及协调问题。事实上，由于立法空间的限度，《条例》作为地方性法规也不可能解决涉及中央层面的监管问题，这也是温州金改必然的局限性。金融具有系统性、整体性，牵一发而动全身，通过局部力量在局部区域进行局部性金融改革，效果必然是大打折扣的，甚至徒劳。当然，这不是在贬低地方性区域金融改革的意义，地方金改不只是为解决本地区问题，也是为全国层面金融体制改革服务的，其试验探索中的经验与教训本身就具有宝贵的借鉴价值，其终极目的是将探索成功的制度或成熟的经验提升到全国性的立法。
　　总结《条例》和《细则》在制定和实践中的经验，从全国层面考虑，采取中央与地方统分结合的双层金融监管模式（如图1）是将民间融资监管纳入监管体系的最佳路径。根据双层监管模式的设计，在中央层面一行三会负责对正规金融体系的监管。在地方层面，由地方政府负责对民间金融的监管，其中金融办起核心作用，其他相关地方政府部门（如工商管理部门、商务部门、经信委等）则可根据各自职责，对所分管的民间金融活动实施日常监管。中央层面以条条为主，主要负责：重大金融立法、国家金融发展政策与战略、金融宏观调控、国家金融标准、全国信用体系建设、全国性金融机构的监管、系统性和跨地区金融风险防控、加强对各地金融工作的指导和协调、地方金融监管人才的培训和输送。地方层面以块块为主，主要负责：省级以下的金融管理，贯彻落实国家金融方针政策、配合中央监管部门工作、本地金融立法、金融发展政策与规划、地方性金融机构的监管（如小贷公司、融资担保公司、典当行、地方产权股权交易所、村镇银行、农村资金互助社、融资租赁公司、金融消费公司、

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