职务犯罪主体视阈下“监察对象”界定的缺陷与完善
时间：2021-06-03 20:00:22 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：实现纪法贯通、法法衔接，形成反腐合力，是监察体制改革的目标之一。比较刑事法律上职务犯罪主体与《监察法》监察对象界定之间存在的差异，本着《监察法》对所有行使公权力者进行监察全覆盖的立法初衷，《监察法》关于监察对象的界定应当与刑事法律关于职务犯罪主体的界定保持一致。
关键词：职务犯罪主体;监察对象;《监察法》;完善
中图分类号：D922.110.4 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2019）03-0103-05
深化监察制度改革，整合现有反腐败资源力量，构建集中统一、权威高效的中国特色监察体制，建立纪法贯通、法法衔接的机制，形成反腐合力，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，既是监察体制改革的初衷，也是全面從严治党向纵深发展的内在需要。从刑事法律关于职务犯罪主体界定的视角来看，《监察法》关于监察对象的界定并未完全实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的立法初衷，不利于全面从严治党“全面”这一目标的实现。
一、职务犯罪主体视阈下《监察法》关于“监察对象”界定存在的主要问题
从逻辑上分析，《监察法》关于监察对象的界定应当与刑事法律对职务犯罪主体的界定相互保持一致，监察对象涉嫌构成职务犯罪的情形下，可依据《刑法》追究其刑事责任，而依据《刑法》追究刑事责任的职务犯罪主体一定在监察对象范围之内，但实际情况并非如此。
1.职务犯罪主体范围的界定。从理论与实务界的主流观点来看，职务犯罪的主体是国家工作人员。“通常，狭义的职务犯罪以国家工作人员为特殊主体。”[1]那么何谓国家工作人员？《刑法》第93条的规定：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”①本条中的“其他依照法律从事公务的人员”具体包括哪些呢？依据2003年最高人民法院关于《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》（简称《纪要》）的规定：“刑法第93条‘其他依照法律从事公务的人员’具体包括依法履行职责的各级人民代表大会代表、依法履行审判职责的人民陪审员、协助乡镇人民政府及街道办事处从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织人员以及其他由法律授权从事公务的人员。”该《纪要》同时规定，“虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，视为国家机关工作人员;在乡（镇）以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员，司法实践中也应当视为国家机关工作人员。”②最高人民法院的座谈会纪要，从严格的意义上说，虽然不属于法律的正式渊源，但在司法实践中是作为审判依据来使用的。至于如何把握《纪要》里“协助乡镇人民政府及街道办事处从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织人员”一项中“行政管理工作”的内容，2000年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会专门做了立法解释。该《解释》规定“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第93条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;（2）社会捐助公益事业款物的管理;（3）国有土地的经营和管理;（4）土地征用补偿费用的管理;（5）代征、代缴税款;（6）有关计划生育、户籍、征兵工作;（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。”③至此，综合《刑法》典、立法解释及最高人民法院的会谈纪要等内容，经过逐步深入细致的梳理，刑事法律关于“国家工作人员”范围的界定已经非常明确，基本的结论是：凡是在与公权力有内在关系的岗位上从事工作的人员，均属于刑事法律意义上国家工作人员的范围。
2.《监察法》关于监察对象范围的规定。依据《监察法》第15条的规定：“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：（1）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;（2）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;（3）国有企业管理人员;（4）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;（5）基层群众性自治组织中从事管理的人员;（6）其他依法履行公职的人员。”④本条第三项、第四项、第五项特别强调监察对象为“管理人员”或“从事管理的人员”。那么，有“管理人员”或者“从事管理的人员”，一定存在着“非管理人员”或者“不从事管理的人员”，探究立法本意，这类人也不应该在本条第六项“其他依法履行公职的人员”的范围之内，否则就是多此一举。如果严格按照法律条文的规定，“非管理人员”或者“不从事管理的人员”等就不在监察委员会的监察范围之内。对此，监察委员会系统内部也有人持相同的观点，“比如单纯从事教学的教师不是监察对象，但一旦参与了招生、采购、基建等与公权力有关的事宜，就是监察对象”[2]。
通过比较刑事法律与《监察法》分别关于“国家工作人员”和“监察对象”的界定后发现，国家工作人员的范围与监察对象的范围并不一致，部分“职务犯罪主体”不在“监察对象”范围之内。从实践来看，公办医疗机构单纯从事医疗行为的医生、公办教学科研机构单纯从事教学科研行为的工作人员，依据刑事法律的规定，属于国家工作人员的范畴，可能涉嫌贪污、受贿等职务犯罪行为。如医生收受药商的回扣、教学科研人员虚构事实套取国家科研经费等，但因为这部分人不属于“管理人员”，不在监察范围之内，这显然有悖于《监察法》的立法初衷。如前文所述，刑事法律关于国家工作人员范围的界定从内涵到外延均准确地抓住了公职人员行使公权力这个关键，基本实现了对行使公权力的公职人员全覆盖的目标。因此，只有坚持监察对象与职务犯罪主体保持一致，才能实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖的立法初衷，也才能“出纪入法”，纪法贯通、法法衔接，在主体上实现《监察法》与刑事法律的无缝对接。
