国家建设视角下的村庄合并政策研究
时间：2021-07-10 00:02:48 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：我们以国家建设理论为视角，实证分析湖南省AH县和浙江省CX县村庄合并的政治和社会后果，认为村庄合并虽然实现了节省国家财政支出、降低国家行政管理成本的目的，但是行政力量主导下的村庄合并从一定程度上破坏了村落社会传统的自生秩序，加之中央政府与地方政府在推行这一政策时存在明显的“动力差”，故而这一政策在实现国家对基层社会整合的效能方面发挥的作用十分有限。全面分析国家行政力量主导下村庄合并政策所产生的政治及社会后果，对于实现国家对社会的有效治理，推进现代国家建设具有重要意义。
关键词：村庄合并；国家建设；社会整合；动力差
中图分类号：D668 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０12）０4－0073－06
从公共政策所要达成的预期效果的角度来讲，国家推行村庄合并政策既是基于缓解税费改革以后县乡两级政府财政压力，节省国家行政管理成本的考量，也意在利用村组合并这一政策通过减少行政村的数量实现对基层社会的重新整合，加强国家与社会之间的联系和互动，实现国家对于基层社会的有效治理。但通过在湖南省AH县和浙江省CX县的调研，笔者发现，村组合并的预期效果并未完全实现：一方面，国家通过村组合并有效地减少了行政村的数量，节省了国家财政开支，达到了节约国家行政管理成本的目的；另一方面，行政力量主导下的村组合并在实际操作上往往没有按照适度规模原则进行，而只是把多个行政村在组织结构上进行简单的合并，忽视了村落历史上形成的自生秩序，给村民的公共生活带来诸多不便。再加上地方政府与中央政府二者在推行村庄合并这一政策的问题上存在较强的”动力差”，村庄合并政策的科学有效推行又面临着诸多困难。那么，村庄合并政策究竟给基层社会带来了怎样的政治和社会后果？通过村庄合并，国家是否达成了重新整合并有效治理基层社会的政策目标？这是本文将要探讨的主要问题。
一、行政力量主导下的村庄合并与理论分析框架 自20世纪90年代以来，合村并组工作就一直在国家的主导下在中国的农村地区低调推进。2004年，中共中央1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出，“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村”，被视为村庄合并的政策推手。党的十七大以后，中央又发布1号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，明确提出“治理农村人居环境，搞好村庄治理规划和试点，节约农村建设用地”。此后，从东部的山东、江浙到中部的两湖再到西部的川渝，南部的两广，都陆续开展了村庄合并。
从中央出台的文件可以看出，国家推行村庄合并政策主要是基于两方面的考量：一方面，国家希望通过推进村组合并政策，有效地减少行政村的数量，达到节省国家行政管理成本，缓解地方财政压力的目的。另一方面，也希望通过村庄合并政策实现对基层社会的再整合，强化国家行政力量对基层社会的管理能力，实现国家对社会的有效治理。
本文在分析村庄合并政策对于加强国家对基层村落社会治理能力所发挥的实际作用时，主要运用国家建设理论作为分析框架。国家建设理论是对欧洲客观发生的近代化现象的一种概括，它主要是指分散化的、多中心的、割据的权威体系逐渐转变为一个以现代化国家组织为中心的权威结构，这种结构最具重要意义的标志就是近代民族国家建制的产生，它成为新的权威中心，将原来分割式的权威结构取代。蒂利将近代欧洲民族国家的形成归结为国家强制力量和资本共同作用的结果，认为是战争驱使国家形成与转型，而资本与强制的不同结合方式产生了不同的国家类型[1]（p.280）。吉登斯认为，传统国家向现代民族国家转变的过程是一个国家管辖权威不断向社会延伸最终完成对社会整合和掌控的过程。传统国家本质上是“裂变性”的，其内部是一个松散的结构，其行政中心的行政控制能力如此有限以至于政治机构的成员并不能进行现代意义上的“统治”，传统国家有边陲而无国界；而现代民族—国家的兴起，则预设着传统国家中相当基本的城乡关系的消解，同时也内含着（与国界相联系的）高度密集的行政等级的诞生[2]（p.5）。通过近代国家建设，欧洲建立起了现代民族国家，实现了国家对社会的有效整合及治理。
近代中国的国家建设也是基于这样一种逻辑展开的，清朝末年清政府就为了扩大税源解决财政危机开始不断将国家权力的触角伸向基层农村社会。建国以后，国家通过意识形态动员以及大规模的行政下乡等运动，打破了地方传统精英的统治模式，强化了国家对于基层社会的管控能力。但是，就目前的实际情况来说，中国现代国家建设尚未完全达成预期的目的，即实现国家权力对基层社会的全面渗透，反而使得基层政权作为一个独立的政治层级与公民社会之间的矛盾日益加剧，使其对国家与社会关系的离间作用越来越明显。中国在进行现代国家建设的过程中，国家为了扩张其控制权威，不可避免地与原来的传统地方秩序发生矛盾，它破坏了原本完整的社区单位，使得地方精英的权威合法性由基层社会转移到国家正式的行政体制中去，这就使得基层政权与公民社会的利益联系机制“破裂”，从而加剧了其对于国家与社会关系的离间作用。尽管建国以后国家短时间内以行政动员和意识形态祛除了传统乡村统治者，通过赋予农民统治权增强了基层社会对国家权威的认同，实现了短暂的社会整合，但是基层权威和基层社会利益分离并未因政权变化而得到根本的改观，它以新的方式在新政权下延续着，发挥着分离权威和社会的作用。“土地改革和税率的提高使国家政权空前地深入自然村，士绅和地主作为地方体的控制力量迅速丧失了地位，但并不意味着国家的管辖权真正实现，也不意味着国家可以绕过地方政权与社会建立紧密联系，更不必说通过社会力量监控地方政权”[3]（p.44）。也就是说，中国在进行现代国家建设的过程中，并没有成功地解决国家管辖权实质扩张的问题，更没有发展出制度化的方法使国家权力的象征地位稳定地转变为管制地位，国家与基层社会的关联仍然微弱。
