从“承接”走向“合作”：探析行业协会与地方政府部分职能转移的合作
时间：2021-06-29 16:01:19 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 公共服务市场化是近年来各国政府改革的主要方向之一，其中作为市场化改革重要机制的公共服务合同外包也已成为我国地方政府治理的核心工具之一。而行业协会作为一种非政府公共组织，可以在一定程度上承担地方政府转移的部分职能，尤其对其部分公共服务职能的转移。鉴于此，从客观发展趋势及针对地方政府、行业协会与社会公众四个方面对行业协会与地方政府部分职能转移间合作进行了可行性分析，并提出行业协会与地方政府合作的具体路径。
关键词 行业协会；政府职能；公共服务；合同外包；合作
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）12-0023-05
在我国市场经济不断完善和全面深化改革的过程中，政府职能转型与重塑已日渐成为一个关键性问题。党的十八届三中全会重新定位了市场的功能，将其在资源配置中的“基础性作用”调整为“决定性作用”，并进一步指出处理好政府与市场的关系是经济体制改革的核心问题。美国学者唐纳德·凯特尔（Donald F.Kettl）也曾指出，今天的“政府角色已经发生了变化：政府已很少是公共产品及公共服务的生产者，而更多地成为实际从事公共服务的代理人的监督者”。[1]特别是随着近年来我国市场经济的逐步深化，公共服务市场化已成为我国政府改革的主流方向之一，其中公共服务合同外包作为市场化改革一种重要机制，已愈发成为地方政府治理的核心工具之一。然而，尽管当前我国在公共服务外包方面已取得较大进展，但还大都是处于政府主动“发包”而相关社会组织、团体或协会等被动“接包”来“承接”政府转移或下放的部分职能阶段，这离二者间的真正“合作”还相距甚远。其实，行业协会作为一种相对独立的非政府公共组织，在很大程度上是可以承担地方政府转移或下放的部分职能，尤其是对地方政府部分公共服务职能的转移或下放。鉴于此，本文以行业协会为例，基于公共服务合同外包的视角，对行业协会与地方政府部分职能转移间的合作策略进行可行性分析与路径研究，以期实现行业协会与地方政府部分职能转移二者间关系从“承接”走向真正的“合作”，从而充分发挥市场在资源配置中起决定性作用的基础和更好发挥政府作用。
一、概念内涵与研究进展
合同外包（contracting out），比较具有代表性的定义是沃姆·比亚德（Warmer Beyond）所界定的广义合同外包，指政府之间的协议与合作，一个政府可以雇佣或付费给其他政府以提供公共服务。[2]然而，在狭义层面，其通常仅指以非政府组织（NGOs）为外包对象的合同外包，它一般包括三方面的内涵：一是政府更多的是“掌舵”而不是“划桨”；二是公共服务领域打破公共部门的垄断，引入市场竞争机制；三是多元供给模式的出现，以促使公共服务水准的提高。综上，笔者认为公共服务合同外包应是这样的一个过程，即为了更好地实现公共利益最大化和服务水准专业化，政府将部分原本需其自行承担的公共服务或内部辅助性服务，通过市场竞争机制择优之后与其他非政府主体（如私人部门、非营利部门等）或者其他政府部门，甚至国外政府部门等之间建立委托—代理关系，以实现部分职能的外部转移。但由于现实中绝大多数政府通常很少把其公共物品或服务通过合同外包给其他政府，所以本文将从狭义的角度来解析公共服务合同外包。其具有以下四方面内涵：第一，合同外包的一方主体必须是政府，其是公共服务或物品需求的确认者、购买者和检验评估者，同时是税赋的有效征收者和谨慎的支出者，并享有对合同履行、变更或解除的优益权。也就是说，政府决定供给什么，并确定谁来提供，对提供者支付多少价格，提供者应达到的具体标准等。政府是公共产品的安排者，非政府组织是其提供者。第二，合同外包具有非营利性。尤其是对于一些无利可图的公共服务或物品，市场因缺少利润而不愿从事其生产，而非政府组织只需政府提供的费用能够维持其运营就可以提供。实施合同外包多是出于政治、法律以及公众需求的压力，目的是为了社会稳定、公共安全和社会福利，以更好地进行公共管理，实现公共利益的需求。第三，合同外包以合同双方当事人协商为前提，是一种双方合意的行为。这样，在合作行为的达成、合作内容及方式的确定等方面都是基于平等的市场主体身份，而非行政性地位，也并非通过行政指令、命令等形式实现合同外包。第四，合同外包的核心是把竞争机制引入公共物品和服务的供给过程中，用竞争代替政府的垄断。在此，政府所需要做的是依据所签订的合同来进行绩效监督。
行业协会（Trade Promotion/Trade/Business/Employer Association），在本质上，是一种社会经济组织形式，其主要是指西方市场经济发达国家或地区在市场经济发展过程中，广泛存在的一种自发形成的旨在促进行业发展、制定行业标准、规范行业秩序以及实行行业监督等的一种社会经济组织。但由于各国政治、经济、历史文化等方面的差异，对其理解也有所差异。美国《经济学百科全书》将行业协会定义为旨在为实现共同目标而自愿组织起来的同行或者商人团体；英国关于行业协会的权威性定义则是：“独立的经营单位组成、保护和增进全体成员既定利益的非盈利组织。”[3]然而，在我国，关于行业协会的定义，也存在着较大差别。根据国家经济贸易委员会1997年印发的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》中称，“行业协会是社会中介组织和自律性行业管理组织”，“是联系政府和企业的桥梁、纽带”，“同时，又是政府的参谋和助手”；清华大学非营利组织研究所所长贾西津从社会学角度出发，认为行业协会是一种主要由会员自发成立的会员制的、在市场中开展活动的、以行业为标识的、非营利的、非政策的、互益性的社会组织。综上，笔者认为行业协会固然是一种具有自愿性、市场性、会员性、行业性、非营利性、非政府性和互益性的社会组织，但就其在承担地方政府部分职能转移的角色中，更应强调行业协会的专业性、参谋性和服务性功能，也即它们主要是由同一行业的会员所组成的互益性的非营利组织。
