欧盟对外援助之“人权导向”对非洲的影响
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[内容提要]人权是欧盟的核心价值之一,20世纪80年代末以来,“人权导向”成为欧盟对 外关系一个显著的发展趋势。出于自身利益需要,欧盟在第四个《洛美协定》中,将人权条 款系统性引入其对外援助政策。欧盟对外援助之人权条款在非洲的实施,因欧盟奉行“双重 标准”的做法损害了人权条款的一致性和公正性,但客观上对非洲国家人权发展与民主化进 程,以及非洲和平与稳定起到了外力推动作用。
[关键词] 人权条款 对外援助 非洲 欧盟
中图分类号:D85•2 文献标识码:A 文章编号:1007.1369(2009)3.0037.06
对外援助[1]是欧盟(1993年之前为欧共体)与发展中国家关系中的一个主要方面 ,是欧盟 对外政策的重要组成部分。“发展合作政策、贸易政策和政治对话并列为欧盟对外关系的三 大要素”[2]。20世纪80年代末以来,随着欧洲一体化进程和国际形势的发展,出 于 自身利益需要,欧盟在第四个《洛美协定》中,将人权条款系统性引入其对外援助政策。
欧盟对外援助中的人权条款
人权是欧共体/欧盟的核心价值之一。1950年11月4日,欧洲委员会的十个创始国根据海牙大 会的建议,签署了《保护人权与基本自由公约》(European Convention for the Protecti on of Human
收稿日期:2009.03.20
作者简介:刘晓平,史学博士,湖南科技大学人文学院历史系副教授,411201。 Right and Fundamental Freedoms)[3],公约于1953年9月生效。此后在50 多年中,陆续缔结了14个议定书,对人权保障的规定与程序加以修改和完善。[4]欧盟认为, 人权具有普世性、完整性和相互关联性,在全世界促进和保护人权是国际社会合法关切的事 项。
自20世纪70年代欧共体推进成员国外交合作以来,就开始对第三国之人权改善表示关切。例 如在1977年4月伦敦外长会议上,当时9国外长就共同提出对南非政府种族隔离政策的严重关 切。欧共体与洛美协定ACP 国家(The African, Caribbean and Pacific Group of States,简称ACP)于1982年决议对南非实行经济制裁,以强迫南非放弃种族歧视及种族隔离政策。1 984年签署的第三个《洛美协定》已首次提及人权,虽缺乏可操作性条款的具体规定,但表 明了欧共体对受援国人权改善的关切,具有宣示意义。
1989年签署的《洛美协定》在前言及第五条重申人权保障。协定第五条规定:合作应导向以 人为中心的发展。人,既是发展的参与者也是发展的受益者。发展应当包括尊重和推进所有 人权。尊重人权乃发展的一项基本因素,发展政策及合作关系因此与人权保障具有密切联系 。欧共体及非加太国家坚定承诺人权与人的尊严(human dignity)是个人及人民合法期待 。人权包括所有领域权利,尤其包括不歧视待遇,公民及政治权利,经济、社会及文化权, 各种权利不可分割、相互关联。[5]协定还规定:鼓励国会交流,官方及民间人权 组织或团 体的建立,移民及庇护、人道援助、商会及工会结社与社会伙伴的建立,对非政府组织人权 团体的援助,鼓励国际劳工标准的采用等措施。
90年代以后,欧盟在对外援助协议中,系统地规定人权条款,作为协议的必要条件。1991年 6月,卢森堡欧共体高峰会“人权宣言”指出:“界定发展政策之主要内容与策略,以及在 与第三国签署的经济、合作协定引入人权条款。”[6]欧共体部长理事会据此通过 一项“人 权、民主及发展”决议,指出尊重人权、法治及民主机制为合理发展的基础。决议就欧共体 与发展中国家签署合作协议之人权条款,具体规定了指导原则、程序及实际措施。[7 ]
1995年5月,欧盟委员会针对与第三国签署协议的人权条款及补充条款,制定一项标准范本 。范本除强调人权条款是协议的必要条件外,另规定“不履行条款”(也称“中止条款”) 作为人权条款的补充条款,以落实人权条款的履行。[8]据此,双方在修订第四个 《洛美协 定》时,除强调第五条人权条款规定外,另新增第366条a款,规定不履行的程序及措施。双 方针对人权条款的不履行,应通过磋商程序(consultation procedure)解决,中止合作应 为在磋商未果而采取的一项最后手段。人权条款由此成为欧盟对外关系及双边协议的一项重 要特征。[9]此后,欧盟与非加太国家于2000年签署的《科托努协定》(The Coton ou Agre ement),重申上述“人权条款”,并规定加强人权条款执行的审核和监督。欧盟借此与非 加太国家进行发展合作、政治对话等关系,并以此来要求这些国家重视与保障基本人权。
欧盟之所以将人权与对外援助挂钩,主要有以下原因:首先,在后冷战时期,欧盟已无从前 东西对抗、思想意识型态之包袱,需要为对外发展援助寻找新的目标与动力。欧盟认为,冷 战后对欧洲国家的安全、稳定与繁荣的主要威胁来自于以毒品、艾滋病、环境污染、非法移 民和恐怖主义等形式出现的全球性共同问题以及其主要根源——贫困。因此,欧盟逐渐确立 以人权保障为导向的对外发展政策,将减少贫困、防止环境恶化,推行民主、人权和良好治 理等置于发展合作政策的首位,[10]以有利欧盟人权理念的对外延伸,有助于建立 欧盟在 国际社会的积极形象,扩大欧盟的国际影响力。其次,在经济援助及贸易优惠条件下,发展 中国家的经济发展并不成功,非洲国家长期以来是欧盟援助的重点,但这些国家发展却十分 缓慢。欧盟认为,多数发展中国家的发展最大困难源自内政问题,诸如政府专制、滥权腐败 、市场机能扭曲等。加之欧盟民众普遍对援助效果不满,于是欧盟增订人权条款作为对外协 议的必要条件,以促进发展中国家进行结构改革,朝向民主、法治、良政发展,以便对经济 发展有所帮助,从而提高发展合作的有效性。[11]欧盟确信民主、多元社会、人权 保障、 民主架构、责任政府,乃社会与经济持续发展的前提条件。再次,欧盟希望其人权理念通过 对外援助向外延伸,扩大民主体制与市场经济的国际大家庭,创造和平国际体系及繁荣世界 市场,以有利于保障欧盟本身安全及繁荣。同时,通过援助对受援国施加影响,使得这些国 家接受西方的自由经济和民主政治,也有利于建立欧盟倡导的自由民主的世界秩序。
欧盟对非洲援助政策的调整
欧盟是目前全球对非洲最大的援助方。[12]随着欧洲一体化进程和国际形势的发展 ,在与非加太国家集团经贸合作的框架下,欧盟对非洲的援助政策不断调整与变化。
非洲国家在历史上曾是欧共体/欧盟主要成员国的殖民地和海外领地。战后欧盟国家特别是 前殖民地宗主国希望通过协定的方式保持在非洲的传统利益。因此,在1957年签署《罗马条 约》时,“海外国家及领地与共同体的联系”作为第四部分写入条约。根据条约的规定,欧 共体与17个非洲殖民地作为联系国签定了有关关税、投资和援助的《联系专约》,并设立“ 海外国家和领地发展基金”,专门负责向联系国提供援助。这是欧盟以条约形式向非洲国家 提供援助的开端。60年代初,世界各地民族解放运动风起云涌,非洲大多数殖民地相继获得 独立。为适应这种形式变化,1963年和1969年欧共体六国与18个非洲国家签订了两个《雅温 德协定》,正式设立“欧洲发展基金”(EDF)以代替原来的“海外国家和领地发展基金” ,扩大了援助规模。1973年英国加入欧共体,由此引发了英联邦中20个发展中国家与欧共体 建立联系的问题。经过谈判,欧共体与46个非加太国家于1975年在多哥首都洛美签订了第一 个《洛美协定》(Lomé Convention)。之后,双方分别于1979年、1984年、1989年续订了 《洛美协定》。截至1999年底,共有48个非洲国家加入《洛美协定》。[13]这些条 约将欧洲与非洲国家的关系以协定的形式固定下来,有力地维护了欧非特殊关系。
