社会救助体系组织结构之内涵及其构建路径
时间：2021-06-13 00:02:44 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：社会救助体系组织结构是由主管部门、管理体制、运行方式和监督机制等四个方面组成的制度体系。目前，我国已经初步形成了具有鲜明特色的“政府主管、部门协作、民间参与、基层落实”的社会救助体系，但现行的社会救助体系仍存在管理体制未理顺、主管部门不统一、运行方式不共享和监督机制不规范等组织结构方面的缺陷，因此，应从政策、技术、制度、人才方面加以建构。
关 键 词：社会救助体系；组织结构；监督机制
中图分类号：C912.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）02-0052-04
收稿日期：2013-11-26
作者简介：项贤国（1981—），男，安徽合肥人，唐山师范学院讲师，南开大学法学院在职法律硕士研究生，研究方向为经济法、劳动和社会保障法。
基金项目：本文系2013年度河北省社会科学基金项目“河北省社会救助制度体系建设对策研究”的阶段性成果，项目编号：HB13FX002。
社会救助是国家和社会对贫弱群体给予帮助的一项制度安排。正如罗尔斯在《正义论》中所言：“所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及尊严的基础都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者。”[1]（p32）随着我国社会救助水平的不断提高和社会救助整体功能的不断增强，覆盖城乡的社会救助体系已经基本建成。但是，社会救助体系组织结构还存在诸多缺陷，为此，应从政策、技术、制度、人才等方面加以构建。
一、社会救助体系组织结构之框架与内涵
社会救助体系是国家和社会为救助社会困难群体所建立的一系列社会救助制度体系的总称，其组织结构主要包括社会救助的主管部门、管理体制、运行方式和监督机制四个方面。[2]通过调研笔者发现，尽管各地社会救助制度建设和发展水平不一，但从总体上看，我国在社会救助方面已经出台了一系列相关政策法规，有的地方政府也初步建立了分工明确、各司其职的社会救助主管部门，构建了统一领导、协同指挥的动态社会救助管理模式，确立了可持续发展的社会救助运行方式，优化了传统的社会救助监督机制，使社会贫弱群体的基本生活有了一定的保障，已经初步形成了特色鲜明的“政府主管、部门协作、民间参与、基层落实”的社会救助体系。
在管理体制上，施行“汇总式”救助管理模式和灵活管理模式。“汇总式”救助管理模式是指由街道、乡镇负责具体实施社会救助，按行政区划逐级管理，全部社会救助内容均由基层街道乡镇逐级向上“汇总实施”。上海市率先推行了这种模式，该模式方便了对被救助对象的救助，推动了社会救助制度的全面施行。灵活管理模式是指建立社会救助对象常态化的准入和退出机制。例如贵州省政府主管部门建立的出入机制，每年全面核查社会救助对象，剔除不符合条件的受助人群，吸纳符合条件的救助对象。
确立主管部门分工明确、各司其职的制度。例如湖南省政府主管部门组建了社会救助工作统一指挥领导小组，相关主管部门均在民政部门建立办事机构，由该办事机构具体负责实施社会救助；民政部门负责实施统一、全面的社会救助；财政部门负责筹集救助资金；司法部门负责实施法律救助；建设部门负责实施住房救助；卫生部门负责实施医疗救助；人力资源和社会保障部门负责实施失业救助；审计部门和监察部门负责履行对社会救助资金使用的监督职能；民间组织则是在政府统一指挥下参与社会救助。总之，政府各相关部门分工明确，权责清晰，协同配合，共同构建和践行包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助以及医疗、失业、义务教育、住房、临时救助等专项救助在内的社会救助制度。[3]（p152）
严格凭证救助和协调救助的运行方式。凭证救助是社会救助的重要方式，社会贫弱群体只有获得相应救助证件才能取得救助，它是社会救助得以顺利运行的前提，是保障贫困群体的基本生活和实现社会稳定和谐的必备条件。[4]协调救助是社会救助运行的重要手段，它是政府社会救助部门为及时解决救助问题，协调相关部门实施救助活动的一种制度。例如四川省确立的社会救助联席会议制度，规定通过召开季度例会和联络员会议的形式协调社会救助问题，统一部署社会救助工作，严格定期考核社会救助实施情况，确保救助制度得到顺利贯彻执行。
建立救助档案和统计报告制度、社会救助信息化制度等监督机制。为保障社会救助工作的顺利进行，规范管理救助项目，建立救助档案制度，保障救助工作可查、可看。同时，政府相关部门要将社会救助统计情况及时逐级上报，以备监督部门监察使用。利用计算机构建社会救助信息化传输系统，确保社会救助体系的监督有效进行，如湖南省符合标准的城乡社会救助机构均配备电脑和打印设备，建立覆盖市、区（县、市）、街道、社区四级联网系统，极大地提高了救助效率。
二、社会救助体系组织结构存在的缺陷
⒈社会救助管理体制未理顺。当下，虽然有一些政府部门成立了相对统一的社会救助工作领导小组，负责统一领导社会救助工作，但政出多门、多头管理的现象依然屡见不鲜。政府各主管部门单独实施救助工作，单独设立相应的机构和引进专业的人才，自己拟定政策，自己使用募集来的资金，不接受除审计外的监督，也不实行“筹支分离”，资金仍由个人管理。政府在重大灾害救助中的组织协调、快速应急能力不强，缺乏应对突发事件的措施。同时，劳动部门负责农村职工的社会保障统筹，卫生部门负责农村合作医疗，民政部门负责农村养老和优抚救济，形成了“多头监管”的格局， 基于自身地位和部门利益考量，导致社会救助管理与决策经常发生矛盾。
⒉社会救助主管部门不统一。社会救助是一项系统工程，涉及民政、司法、教育、社保等多个职能部门共同参与、分别实施社会救助工作。社会救助工作过程复杂，工作量大，救助对象广泛，然而，因救助标准的不统一以及救助的时机、额度随意性较大，经常会造成漏救和重复救助现象，有时甚至会发生推诿救助的情况。而由于当前统一的社会救助协调机构并未建立，各主管部门各自为政，独立管理社会救助项目，部门间缺乏有效的协作，社会救助管理中普遍存在多头管理、条块分割现象，[5]一方面，造成了人力、物力、财力等救助资源的重复和浪费；另一方面，也增加了部门之间相互协调的难度和社会救助的难度。
