政府绩效治理的社会环境分析：行政生态学视角
时间：2021-06-08 08:00:15 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]作为一种新的政府治理工具，政府绩效治理是社会发展到一定阶段的产物，必然会受到诸多社会因素的影响，这些因素杂然并存，相互交织，构成一个复杂的生态系统。因此，政府绩效治理研究不仅要关注“内部问题”和技术性问题，而且要关注“生态问题”。本文从行政生态学的视角，建立了政府绩效治理的生态分析框架，进而选择性研究了政治、经济和社会文化生态中的六个关键变量对政府绩效治理的影响。在此基础上，对我国政府绩效治理的社会生态进行了反思。
[关键词]政府绩效治理；社会环境；生态分析；绩效治理失灵
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号] 1006-0863（2013）11-0022-04
我国学界对政府绩效治理的“内部问题”和技术性问题研究较多，对影响和制约政府绩效治理的社会生态环境的研究十分不够，在已发表的300多篇学术文献中，相关文献只占3%左右。本文试图从行政生态学的视角对政府绩效治理的社会环境要素进行分析，以揭示社会生态环境影响政府绩效治理的内在机理。
一、政府绩效治理的生态分析框架
生态分析是行政学和公共管理学研究的重要视角。20世纪40年代，美国学者约翰·高斯（Gaus）最先把生态学理论引入行政学研究领域，认为行政行为必须考虑到生态环境的因素。继高斯之后，美国学者弗雷德·雷格斯（Riggs） 运用生态学的理论与方法系统研究了行政制度和行政行为与社会环境的互动关系。
作为一种新的政府治理工具，新公共管理背景下发展起来的政府绩效治理虽然具有技术中立的工具性特征，但它毕竟是西方经济社会发展到一定阶段的产物，必然会受到社会生态的影响和制约。事实上，在发展程度比较接近的西方发达国家，其政府绩效治理体系和模式也有很大差异，这些差异主要缘于西方各国社会生态的不同。荷兰学者米姆巴（S.H. Mimba）等人认为，发展中国家存在政府绩效信息供给与需求非均衡的状况，利益相关者参与程度的不断提高导致他们对绩效信息的需求不断增长，但是由于这些国家的低制度能力（low-institutional capacity）和高腐败水平，导致政府绩效信息供给不能满足绩效信息需求，最终出现“不满意的需求”状况。[1]这说明发展中国家的政治生态导致了政府绩效信息供给不足，从而影响了政府绩效治理的实施和运行。英国学者基恩·福克斯（Keith Faulks）指出：“无论是在国家影响力难于达到的群体中还是在大国里，任何一个治理机制运作的情况如何，不仅取决于一整套的政治安排，而且要依靠一种社会秩序观念的确立以及每个人在这种社会秩序中的定位。”[2]显然，政府绩效治理需要在一个适宜的社会生态中才能得以有效实施和运行并实现可持续发展，否则就会造成“绩效治理失灵”。
那么影响政府绩效治理的生态要素有哪些？雷格斯认为，影响一个国家行政的最主要的生态要素有五个：1.经济要素，即一个国家的社会经济机制和生产力发展水平。2.社会要素，主要指各种社会组织。3.沟通网络，包括社会文化水平、使用语言状况、社会舆论及通信和交通的状况。4.符号系统，包括政治神话、政治准则、政治典章在内的一整套政治符号系统。5.政治架构。[3] 根据行政生态学理论，我们把影响政府绩效治理的生态要素分为政治、经济和社会文化要素，这些要素杂然并存，相互交织，构成一个复杂的生态系统，以各种方式直接或间接地影响和制约着政府绩效治理的过程和结果。为了揭示生态系统影响政府绩效治理的内在机理，我们从上述三种生态要素中分别选取两个关键变量进行分析，并构建分析框架（见图1）。需要说明的是，本项研究只是一种宏观性理论建构，相关观点和结论还需要在今后的研究中进行实证检验。
二、政治生态要素对政府绩效治理的影响
1.政治民主化程度与政府绩效治理。选举是民主社会重要的政治参与方式，它决定了政府的合法性及其公共政策的走向。选举是评价政府绩效优劣的重要机制，正如市场是评价企业绩效优劣的重要机制一样。选举和市场的共同点就是都受竞争机制的支配，企业或政府只有创造出“顾客”满意的高绩效才能在竞争中取胜。无论是对于组织绩效还是个人绩效来说，竞争都是绩效产出的最根本的激励机制。在一个缺乏竞争或者不公平竞争的生态环境里，无论是政府还是企业都不可能创造出真正的高绩效。对于政府来说，政府绩效评价过程是一个基于公众导向的公共选择过程。竞争性选举不仅能够激励政府绩效产出，而且能够保证政府绩效符合作为选举者的公众需要，从而防止政府绩效治理的价值迷失。所以竞争性选举不仅是一种政府绩效生产的激励机制，而且也是一种政府绩效生产的价值决定机制。如果选举制度不成熟或者根本没有选举制度，就无法从有效解决政府绩效生产的激励问题和价值问题。
2.政治权力集中程度与政府绩效治理。政治权力集中程度主要反映一个国家的的纵向权力配置关系。由于受到政治、经济、文化、宗教、民族和历史等因素的影响，世界上各个国家的纵向权力结构都存在差异。在集权型政治架构下，政治权力集中于上级政府，下级政府缺乏自主权，自上而下的单向度权力运行贯穿于政府治理的全过程。集权型政治架构下的政府绩效治理本质上是上级政府控制下级政府的一种工具，而不是改进组织绩效的一种手段。具体来说，集权型政治对政府绩效治理的影响主要体现在上级政府往往会把维护上级权威、服从上级领导、具有全局观念作为考核下级政府的重要内容，下级政府的绩效生产往往会围绕上级政府提出的中心任务和战略安排而展开；全国各地政府绩效评估指标体系和指标权重分配具有高度的同质性和相似性；在政府绩效评估模式上，自上而下的内部评估占据主导地位，社会公众和第三方评估面临诸多困难；政府绩效评估的价值取向表现为“政府本位”，其评价活动往往从自身需要出发，较少考虑下级政府活动是否能满足公众需求。在分权型政治架构下，地方和下级政府拥有较多的自主权，社会具有较高的自治水平。在政府绩效治理的指标体系、评估模式以及评估的价值取向等方面与集权型政治架构下的政府绩效治理会有很大的差异性。美国学者Radin认为，美国《政府绩效与结果法案》所处的政治生态环境就是分权和授权的环境。[4]我国学者孟华在研究了美国政府绩效评估的经验后也认为，美国政府绩效评估体系的政治制度基础就是分权化的政治架构。[5]
