中国农村公共消防安全体系与机制问题研究
时间：2021-05-10 16:00:10 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要:中国农村公共消防体系很不健全,威胁农村社会的稳定和发展。其原因主要是农村公共管理观念、体制和机制上的问题。解决这些问题,需要树立科学发展观,平衡发展与安全保障的关系,建立起乡村内生的、常态化的筹资制度和管理制度,上级政府应当对农村公共消防安全建设予以转移支付的资助,同时,应加强农村基层民主建设,建立公共决策和监督约束机制,从根本上确保农村公共消防安全体系有效运行。
关键词:农村;公共消防;安全体系;机制
中图分类号:C914
文献标志码:A
文章编号:1673-291X(2009)21-0039-04
中国城乡差别一向很大,这种差别不仅表现为私人品的多寡,而且公共品的供应差异更大。虽然近几年中央采取了一系列惠农政策,使得农村形势有所改善,但并没有从根本上解决,尤其是农村公共品的提供,仍存在许多问题[1]。现在,一些农民家里的内部设施水平与城里人的差距在缩小,但院门之外,环境脏乱,道路简陋,无论是硬件还是软件,农村公共品数量不足,质量很差,缺项很多,公共消防就是其中之一。农村公共品与私人品形成了极大的反差。公共品的严重短缺已经成为制约农村发展的瓶颈,是导致三农问题恶化的一个基本原因。因此,要建设新农村,就必须全面认识和解决公共品严重短缺的问题。
一、农村公共消防安全问题
按照需求层次理论,安全是人仅次于生理需求的基本需求,是经济社会发展的重要保障之一,在社会生活中占有重要的基础性地位。而安全需求中的相当一部分具有公共品的性质。公共消防安全作为一种公共品,需要由政府和村民委员会这样的法定公共权威组织供给,公共消防安全是政府最基本的公共职能之一,公共消防安全的缺乏是社会运行的重大不稳定因素。
随着生活的改善,农村居民对公共消防安全的需求增加,但多年来,农村消防工作一直被忽视,农民生命财产安全一直缺乏必要的保护,农村消防工作与农村经济和社会发展不相适应的问题越来越突出。近几年来,农民增收和减负问题成为全国关注的焦点问题,但农民的安全也很重要。就像人们普遍了解的“因病返贫”、“因教返贫”一样,“因火返贫”也较为常见[2]。
由于农村消防工作严重滞后,导致在农村经济逐渐繁荣的背后,农村的火灾起数、人员伤亡、财产损失额正在逐年上升,农村火灾局势严峻。据统计,从1999—2003年五年间,全国农村共发生火灾37.6万余起,造成8 539人死亡,12 116人受伤,直接财产损失35.3亿元,分别占同期全国火灾总数的61.2%、65.7%、62.9%和64.6%[3]。2006—2008年三年间虽然有所下降,但除个别指标外,仍在60%左右。
中国农村消防工作存在的问题是全方位的,在火灾预防、火灾扑救和事故分析处理等各个环节都存在问题,归纳起来表现在五个方面。一是农村消防安全管理制度极不健全,即使有也得不到有效执行。二是村镇建设不符合消防安全要求,基础性火灾隐患多,主要是村镇建筑布局不合理,缺乏消防通道和防火间距,建筑耐火等级低等,截至2006年底全国95%的乡镇未编制消防规划。三是村民消防意识差,易导致火灾的高危行为多,如乡镇企业因陋就简违规生产、盲目蛮干;村民乱拉乱接电线,使用劣质电器超载运行,柴草等可燃物品随意堆放而疏于防范;儿童玩火、宗教迷信活动用火、纵火报复等都多于城市[4]。四是90%以上农村没有什么消防设施,消防水源不足,灭火设施奇缺。五是农村缺乏消防组织,目前,全国尚有204个县(市、旗)未建立公安消防队站,在全国3.7万个乡镇中,有80%以上基本没有消防保卫力量[5]。更谈不上乡村,一些镇的消防组织即使一时建立起来却难以持续运行。
二、农村公共消防问题的成因分析
社会问题的形成必然有多方面的原因。与城市相比,农村居住密度比较低,公共事业缺少规模效应,公共消防建设的经济性动力不足,这是造成农村公共消防安全落后局面的基础性原因,这也正是城市化的基础动力。另外,社会成员自身的因素主要是长期以来广大农村居民收入低,温饱问题一直没有解决,消防意识淡薄,用火用电不规范,而且,大多平房居住,易于逃生,普遍存在侥幸心理,防范不足。但总的来说,农村公共消防安全落后不能完全归咎于农民,更主要的是农村公共管理的问题和农村公共安全政策问题。
直观上看,农村各项事业发展缓慢主要是资金短缺问题,但实际上是公共管理的观念、体制和机制问题。在计划经济条件下,任何生产活动都外部化了,造成普遍的产品供给不足,形成严重的短缺经济。从公共经济学的角度看,1978年开始实行的承包制以及后来的产权制度改革,可以看做是一种内部化的回归过程,它激活了私人品生产的积极性,供应迅速增加,但公共产品却被分离出来了。私人品的增加主要靠个体奋斗,而公共品的增加是个体所不能解决的,因为公共品由其自身特性所决定无法内部化,无法有效地由私人提供,只能由公共组织供给。如果政府和基层组织在公共品供给方面缺位或不作为,那么,社会公共品就会产生严重短缺。
第一,以经济发展为中心,消防问题提不到议事日程。现实中,乡村政府普遍认为乡村工作的中心是发展经济,特别是招商引资,只有经济增长才是政绩。消防管理工作在农村各项工作中根本挂不上号,无法占据应有的位置。在这样的公共管理观念支配下,乡村公共管理组织即使有了钱,也很少会用在消防上。
第二,计划经济体制破坏了乡村公共事务的自组织机能。在广大农村要像城市那样,按五分钟到达责任区边缘这一原则建立公安消防队(站)是不可能的。而离城市较远的乡村,依靠城市消防队灭火更是远水解不了近渴。所以,乡村必须建立自己的消防体系,实现自防、自救。古今中外,农村消防基本上都是靠内生的公共管理机制在小范围内解决,也就是要有乡村公共问题自己的解决机制。中国古代社会本来有基层自治的传统,最低的政权级别就是县衙门,在广大村镇,一般是富裕的群体拿出财富和组织管理能力,以自治的方式发展包括消防在内的社区公共事业,并在获得必要的权威性之后,建立起内在的可持续的经费收支模式。但无所不在的强制性计划经济将管制的触角深入到每一个山村,将社会自组织的优良传统给彻底瓦解了,包括义举在内的社会自发性受到严格限制,社会自组织的机制几乎已经被破坏殆尽,而政府又不能像对待城里那样包办公共消防事务,于是就出现了农村消防的真空状态。
第三,农村公共消防的资金来源始终没有一个内生的长效机制。这些年,农村的公共事业主要靠一些富裕起来的乡镇企业的捐助,在消防经费来源上,主要是由当地大户捐献,或者是处于村镇的少数企业(包括外资企业)出于自身生产经营的需要或者在政府的倡导下建立了自己企业内部的消防队,或者相互联合组建当地的专职消防队,建设必要的消防设施,同时也为周围群众提供一定程度的志愿服务。发达地区的专职消防队伍建设具有明显的自发性,如浙江海宁市专职消防队主要是在经济比较发达的镇政府驻地,由企业相互联合建立的。但总的来说,这种奉献式的服务队与地方需求来说是不够的。而且,乡镇企业本来就普遍存在重经济效益,轻消防安全的思想,加上近些年来效益下降,尤其是受金融危机的影响,企业生存都存在问题,更是无力顾及消防工作。近几年各地建立的自办、合办、志愿、合同制等专(兼)职消防队,解决了相当大的问题,但这部分队伍的持续发展面临困难,经费保障存在很大缺口,办公、训练、防火检查、器材装备损耗添置费等都严重不足,甚至队员们超长时间和法定节假日加班都没有法律规定的补贴和补助[6]。各别消防队的生存面临困境。这就是说,农村公共消防的资金来源始终没有普遍建立一个内在的长效机制。
