关注行政行为“不法”还是原告之“损害”
时间：2021-04-02 04:01:51 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：行政诉讼标的与行政诉讼目的具有一定的对应关系。我国行政诉讼目的偏重于“形成行政法治”，行政法学界沿袭这一诉讼目的将行政诉讼标的设定为“具体行政行为的合法性”。应当说，形成行政法治的国家目标从长远而言有利于相对人的权益保护，但就个案而论，从原告以私人财力启动诉讼程序的目的出发，这种假借私人主观诉讼激励实现行政法治的客观国家目标偏离了主观诉讼原理，这也是中国行政诉讼制度被虚置的重要原因之一。因此，行政诉讼目的应当回归到权利救济的原理性状态，诉讼标的也应结合原因事实以诉讼请求为基础加以特定，而不能以仅具中间性价值的“具体行政行为的合法性”为审理、判决的中心。
关 键 词：行政诉讼目的；行政诉讼标的；形成行政法治；权利救济
中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）08-0086-06
2015年5月修改后实施的《行政诉讼法》第一条对行政诉讼的目的做了修正：为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法，制定本法。与原《行政诉讼法》的诉讼目的相比较，修改后的《行政诉讼法》确定了以原告损害救济为宗旨，确定了主观诉讼原理。
1989年颁布的《行政诉讼法》第一条规定：为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。行政法学界都是以1989年《行政诉讼法》规定为依据论证、反省中国的行政诉讼目的的。行政法学界一致共识“为保证人民法院正确、及时审理行政案件”是制定行政诉讼法的目的，“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”既是制定本行政诉讼法的目的，也是行政诉讼的目的。但是由于《行政诉讼法》未对作为行政诉讼目的的“保护公民、法人和其他组织的合法权益”与“维护和监督行政机关依法行使行政职权”二者之间进行优先性排序，造成认识不一，二十几年的事实表明，我国的行政诉讼非以特定受损害公民、法人和其他组织的权利救济为关切之最，而重在形成行政法治秩序。行政诉讼注重形成行政法治秩序的国家目标产生了严重后果，那就是公民、法人和其他组织对行政诉讼的日渐疏离、冷漠。
行政诉讼的标的设定是行政诉讼目的精神的延展。正因为我国行政诉讼的目的偏重于形成行政法治，故学界也将行政诉讼审理的中心、核心任务确定为审查“具体行政行为是否合法”，并进一步明确行政诉讼标的为“具体行政行为的合法性”。诉讼标的本也就是个学理性概念，实证法并无明文规定。但随着法院审判人员接受法科专业训练的比例逐渐提高，行政法学界关于行政诉讼标的这一理论定位对司法事务却产生了切切实实的影响。其积极影响是审判人员有了精密司法的专业意识，而消极影响则是对诉讼标的不适当的认识导致实务操作混乱。一般说来，诉讼标的的主要功能有二：一是限定审理范围，提示审理的中心任务。二是确定既判力范围，诉讼标的受既判力规则覆盖。但以“一并提起行政赔偿之诉”为例，将诉讼标的限定为具体行政行为的合法性审查弊端有三：一是诉讼标的具有提示、限定审判范围的功能，将审理范围限定在具体行政行为合法性的审查上不符合将“纷争事实”一并解决的一般心理。二是依据行政法学界现在诉讼标的理论，原告的选择、特定的诉讼标的在审理中应当被限定缩小为“行政行为合法性判断”，但事实上法院对原告的损害赔偿诉讼请求进行审理判决也是一个重要的中心任务。如果对损害赔偿部分的审理属于“诉的合并”的话，那么这种合并属于诉的客体合并，诉的客体合并后形成的是多个诉讼标的，而不是合二为一了，是合多个诉讼标的为一个诉讼标的。诉的合并只是审理程序的合并，争议的法律关系因具备关联性而合并审理，争议的法律关系本身是不发生合并的。所以，在诉的合并情形下，将行政诉讼的诉讼标的仍然确定为单一的“具体行政行为的合法性”审查，尤为不妥。三是诉讼标的具有既判力。将行政诉讼标的限定为“具体行政行为的合法性”，将使损害赔偿部分的裁断丧失既判力，原告有权利就损害赔偿部分分离出来，重新起诉。对于原告这一后续的损害赔偿之诉，法院并不能以既判力的诉讼规则加以迅速解决，而必须重新审理原行政行为是否合法、就原告实体上是否能获得赔偿再次判断，此违反了禁止二重起诉原则，谓为再起讼端，有悖于节减司法资源之精神。笔者认为我国将行政诉讼标的确定为具体行政行为的合法性，主要原因有两个：第一，为了强调行政诉讼区别于民事诉讼的诉讼个性。第二，与形成行政法治的国家目标相对应。
一、“判决如下”与行政诉讼标的
关系之检讨
由于“诉讼标的决定着判决的约束力”，[1]因此准确厘定诉讼标的尤为重要。持行政诉讼诉讼标的为“具体行政行为的合法性或违法性”的学者认为：“民事判决是人民法院对民事权利义务和法律事实的确认，而行政判决则是人民法院对行政活动合法与否的判断，在许多情况下并不直接决定相对人行政法上的权利义务……不是处理最原始的争议。”[2]显然，这仅仅是对现实的描述，不是对应然状态的结论。试问：民事判决需要解决当事人原始的、实体的权利义务争议，行政诉讼为何不需要。行政诉讼的诉讼个性足以否定诉讼逻辑吗？原告仅是期待法院对行政行为的合法或违法作出判断吗？原告声明的真正的利益请求呢？这遵循了诉审一致的原理吗？
判决主文是法院对当事人请求事项的回应，判决主文包括“判决如下”，即事实和理由。在法院行政判决书中本院“判决如下”的条款中，首先往往是撤销原行政行为，确认行政行为违法，驳回原告诉讼请求等。从表面看这一表达不言而喻的意味着原行政行为合法或违法，所以学者申言行政诉讼的诉讼标的就是行政行为的合法或违法。其推理逻辑为：“判决如下”的内容一般而言就是诉讼标的，“判决如下”既然判断了行政行为的合法性问题，所以诉讼标的就是行政行为的合法与否。但这一推论在细节范畴上值得商榷。第一，“判决如下”是诉讼标的，应该是指整个“判决如下”，而不能用“判决如下”的一部代替偷换“判决如下”全部这个概念。第二，不能把“判决如下”中的部分判断看作是诉讼标的，而把另几项判决确定为对原告诉讼请求的回应，否定其为诉讼标的。既然识别诉讼标的是“基于实体法产生的诉讼上请求，根据‘请求旨意’与‘请求原因’加以特定”，[3]就应当将“判决如下”回应诉讼请求的判决全部列入诉讼标的概念中。第三，如果“判决如下”部分只选择性的判断了原行政行为是否合法，未对原告其他诉讼请求作出判决，那只能说明“判决如下”的制作不规范，并不能脱离诉讼原理以此不规范的选择性判断来论证行政诉讼标的所应当判断的事项。
