再论行政协助概念之界定
时间：2021-04-01 12:06:58 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
内容摘要：行政协助在行政执法中广泛适用，但基础理论研究不足。其表现之一为概念认识不统一，主要分为行为论和制度论。行政协助是行政主体的一种活动方式，且制度是一系列行为规则的组合，应当立足于行为来界定行政协助概念。通过辨析行政协助行为属于行政行为还是事实行为、单向协助抑或双向协助、有无隶属关系、私主体可否作为行为主体等分歧观点，并借鉴行政行为法律特征的分析，可以重新把握行政协助概念及其要素。
关键词：行政协助 行政行为 法律制度 事实行为
由于行政协助在实现行政职能一体化、节约公共行政资源方面的积极作用，行政协助在行政执法实践中得以广泛适用，并日益呈现出区域性和协议化的趋势。〔1 〕然而，反差明显的是，行政协助的理论研究相对落后，多数研究成果尚停留在立法比较、吸收借鉴的层面。甚至，对行政协助基本概念的界定亦是林林总总，各执一词，〔2 〕导致相关研究处于“自说自话”、“各行其是”的局面，无法形成理论共识。“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题”，〔3 〕因此，有必要对行政协助现行概念加以系统的梳理和全面的辨析，以统一概念认识，推进行政协助理论研究的深入。
一、现行概念的梳理与归纳
综观行政协助的现行概念，学术界主要从行政行为或是行政制度两个视角来进行概念的界定，且基本呈现两足鼎力之势，故需要分类梳理。
（一）行为论者的代表性观点
（1）行政协助是指无隶属关系的行政机关之间在执行公务的过程中，因某种需要互相提供方便并协助完成职务的行为。〔4 〕
（2）行政协助是指行政主体（包括行政机关和得到法律、法规授权以自已名义行使行政权的非行政机关）在自身权限范围内为其他行政主体处理部分行政事务的辅助性行政行为。〔5 〕
（3）行政协助是在行使行政职权的过程中，行政主体之间为了实现行政管理目标，行使同一行政职权，相互配合，共同作出行政行为的活动。〔6 〕
（4）行政协助行为是指无隶属关系的行政机关（横向同级行政机关或者斜向不同级行政机关）之间、行政机关与法律法规授权组织之间在执行公务过程中，基于具体的法律事件或者法律事实，由一方行政主体向另一方行政主体提出协助请求，从而由受请求方行政主体实施或者由请求方与受请求方行政主体共同实施的一种具体行政行为。〔7 〕
（5）行政协助是指为实现特定行政目的，基于法律或事实上的需要，没有隶属关系的行政主体之间经请求，依法进行的提供帮助并协助完成行政任务的行为。〔8 〕
（6）行政协助是指基于行政管理的需要，某一行政主体请求另一行政主体或其他组织及个人协助其完成国家行政管理的行为。〔9 〕
（7）行政协助即公民主动协助国家行政管理的行为。〔10 〕
（二）制度论者的代表性观点
（1）行政协助是指行政主体在行使行政职权、实施行政管理的过程中，基于执行公务的需要和自身条件的限制，请求其他行政主体配合其实施同一行政行为或共同行政行为的法律制度。〔11 〕
（2）行政协助是指行政主体在行使职权过程中，由于法律上或事实上条件的限制，无法自行执行职务或自行执行职务会带来严重不经济时，由其他相关行政主体予以配合协助完成行政职务的制度。〔12 〕
（3）行政协助可以从两个角度定义：从请求机关的角度看，行政协助是指行政主体在履行职务过程中遇到自身无法克服的障碍，向与其无隶属关系的其他行政主体提出协助请求，被请求机关依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度；从被请求机关的角度看，行政协助是指行政主体应与其没有隶属关系的其他行政主体之请求，依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度。〔13 〕
（4）行政协助，是指不相隶属的行政机关，就其权责范围内，无法独立完成时，请求其他机关予以助力，彼此互为协助，而使请求机关得以顺利完成任务或简化业务之执行，是行政职权实施过程中的一种临时配置方式。〔14 〕
（5）行政协助制度是指没有行政隶属关系的行政主体之间，在实施行政职权的过程中，为了实现特定的行政目的，基于法律上或事实上的理由，由一方行政主体向另一方行政主体提出协同、帮助的请求，被请求行政主体在其权限范围内给予配合和帮助的法律制度。〔15 〕
（6）行政协助是行政职权上的协助，是指行政主体在实施行政职权过程中，基于本身的条件与公务上的需求，其他行政主体配合其实施同一行政行为或者共同行政行为的法律制度。〔16 〕
（三）行为兼制度论者的观点
除此之外，还有学者将行政协助既作为行政行为又作为行政制度来进行概念的界定，即行政协助是指在公务启动之后、行政职权行使的过程中，由于法律因素或事实因素的限制，行政主体（包括行政机关、法律法规授权的组织）或者行政机关委托的组织无法自行执行职务或者自行执行职务会带来严重不经济，基于公共利益的需要，向无隶属关系的行政主体（包括行政机关或者法律法规授权的组织）提出协助请求，由被请求主体在自身职权范围内对请求主体的行政职务从旁帮助或者由请求主体与被请求主体共同针对行政相对人行使行政职权，并承担相应法律责任的行为及其制度。〔17 〕
（四）现行概念异同点的归纳
（1）关于行政协助涉及的主体。多数学者认为，行政协助发生于行政主体之间，涉及请求方和被请求方行政主体。部分学者还认为，行政主体之间不存在着隶属关系。部分学者认为，行政协助不仅发生于行政主体之间，还存在于行政主体与私主体（其他组织和公民个人）之间。
（2）关于行政协助的价值。绝大多数学者认为，行政协助的实施动因是基于法律或事实上的需要，以实现特定的行政目的（行政管理目标）；行政协助制度的功能在于保障行政主体履行行政职权，完成行政任务。
