地方人大常委会“重大事项决定权”的程序机制
时间：2021-04-01 00:00:37 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
我国宪法第一百零四条规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”[1]，地方组织法第四十四条第四项将该项权力明确为“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”——这成为地方人大常委会重大事项决定权的宪法和法律依据。这项权力在传统上被认为属于人大立法权、监督权、决定权、任免权这四项基本职权中的决定权，是地方人大常委会的一项基本权力。
自1988年安徽省人大常委会制定关于重大事项决定权的地方法规以来，已有多个地方人大常委会进行了类似的地方立法；相关的理论研讨也进行了20多年，但该项权力的行使状况却并不尽如人意，有实务工作者将其归纳为“四多四少”，即“提出意见建议的多，作出决议决定的少；被动例行的多，主动行权的少；决定事项程序性的多，实质性的少；决定内容抽象空洞的多，具体指向的少”[2] 。造成这一状况的因素有很多，就规范层面而言，最广为诟病的就是“重大事项”作为一个概念，在宪法和法律上过于抽象和笼统。相应的，许多地方法规也试图以“列举条款加兜底条款”的方式，将“重大事项”具体化，例如广东省将“应当由本级人大常委会审议并作出决议决定”的事项具体化为11项（包括兜底条款，下同），将“应当向本级人大常委会报告，人大常委会可以提出意见建议”的事项具体化为17项；贵州省将前述两类事项具体化为8项和17项；山东省将前述两类事项具体化为13项和20项等等。
尽管如此，“重大事项在规范上难以明确化”的问题仍然没有得到解决。应该看到，“重大事项”本身就是难以在实体上加以明确化、甚至在明确化后可能有害于该项权力行使的：从这个概念本身来说，“重大”是个相对的、动态的表述，“重大事项”因而也是相对的、动态的，会因时因地发生变化，过于明确化反而会影响其社会适应性[3] ；从这个概念的设置来说，“重大事项决定权”与立法、监督、任免等权力相比，本身就具有兜底的色彩，过于明确化则会对整个权力配置结构造成不良影响。
换言之，从实体上说，“重大事项”就处于“既不能不明确”和“又不能过于明确”的两难境地，这也成为重大事项决定权难以有效行使的深层因素之一。在这种情况下，与其一味追求实体概念的明确化和具体化，倒不如换一个角度，从程序方面对其规范化并进而加以保障，即在代议民主的框架内，将某一具体事项是否“重大”交由常委会进行判断，在程序上确保这种判断的合理性与及时性，并确保被认为是“重大”的具体事项在之后的“议”和“决”两个阶段都能获得妥善的处理。也就是说，“重大事项决定权”的关键并不在于事先将具体的“重大事项”一一罗列（这是不能也不应罗列穷尽的），而是在于有一个适当的机制能随时判断某具体事务是否属于“重大”并确保后续的适当处理。
于是，对“重大事项决定权”的分析就有了新的思路：首先，需要考察现有的相关程序与足以保障“重大事项决定权”运转的目标相比，还存在哪些差距？其次，相关的程序设计当然有多种选择，那么在选择过程中需要考虑哪些基本因素？最后，“重大事项决定权”程序保障的具体完善措施可以有哪些？
一、程序缺失：“重大事项决定权”的另一种考察视角
宪法和地方组织法对于地方人大常委会重大事项决定权的程序都没有作具体规定，相关的程序主要体现在各地制定的地方法规中，其中许多地方都制定了专门的“讨论决定重大事项办法”，另外还有部分程序参照该人大常委会议事规则的内容。这些构成了重大事项决定权在程序方面的基本规范内容。
就“讨论、决定重大事项”这个行为本身来说，主要的程序环节包括：启动程序、讨论和决定程序、决定后的处理程序。在这几个环节上，现有的规范都或多或少存在着程序上的问题。
在启动程序方面，主要的注意力都集中在传统上被视为重大事项决定权关键问题的“什么事项才算重大事项”。各地通常的做法是将重大事项进行分类，其中较多见的是分为三类：应当经人大常委会批准和决定的事项；应当向人大常委会报告，必要时可以作出相应决议的事项；应当报人大常委会审查或备案的事项——其中第一和第三类出现得更多。这种分类虽然涉及一些程序的内容，但本质上仍然属于实体权力的划分。较早对相关程序做较系统规定的有1999年颁布的《湖北省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》，其程序性规定也对后来其他省市相关的地方立法产生了影响。不过，从具体内容来看，主要还是直接套用地方组织法及其他法律法规中关于提出议案的一般性规定，这样就难免忽略了“重大事项”本身的特点。例如地方人大常委会主任会议可以决定“一府两院”提出的议案和常委会组成人员联名提出的议案的去向（甚至可以拒绝将后一类议案提交常委会审议）——这里直接套用了地方组织法第四十六条。当然，这是由于主任会议本身在人大常委会的组织架构中就处于中枢地位，从而令主任会议在重大事件决定权的行使过程中具有极为重要的作用[4] 。但是，主任会议本身毕竟没有自行决定某事是否属于“重大事项”的权力，而只能依据外在的实体标准来判断，即只能乞灵于清单式的“重大事项列表”，而正如前述，这样的列表实际上是无法最终明确的——换言之，这样的程序安排仍然会陷入前述的界定“重大事项”的两难境地。
在讨论和决定程序方面，基本上都是要求按照本级人大常委会的议事规则办理；或者在议事规则的基础上作一些补充规定，例如广东和山东都对重大事项案的提请审议时间等内容作了规定。当然，作为议案的一种，遵循一般的议事规则也是理所当然之事；但是与其他议案相比，关于重大事项的议案通常与人民生活的具体事项有着更为直接的关联，由此往往也会产生更大的争议性[5]，令相关的讨论和决定更加难以推进。因此，除了遵循一般的议事规则之外，还有必要考虑引入一些有助于消弭对抗情绪、充分化减争议的具体程序。如果重大事项的讨论和决定程序能体现出这一点，势必能将大量的社会争议问题纳入人民代表大会制的框架内解决，从而增强社会矛盾解决的法制化与平和化。另一方面，也能令人大常委会的“重大事项决定权”充分运作，避免人大常委会在社会热点问题的争议和解决过程中沉默不语的窘境——换言之，在程序的保障之下，完全可以通过地方人大常委会的“重大事项决定权”，确保社会的和谐稳定，并进而提高地方的法制建设水平。
在决定后的处理程序方面，相关规范普遍缺乏否定性后果，对于违反相关规范的应对措施准备不足。相关地方法规对于“重大事项决定权”的保障措施主要集中于三个方面：“一是有关机关应认真执行人大常委会关于重大事项的决议、决定及相关的审议意见；二是常委会对决议、决定的贯彻执行情况应加强监督检查；三是对应当报请人大常委会而不报告或越权作出决定，以及对审议意见不执行、不办理的，人大常委会可以采取制裁措施。”[6]其中对第三方面“制裁措施”的规定普遍较抽象，欠缺可操作性。
综上，从程序的角度来看，“重大事项决定权”在入口（启动程序）、处理（讨论和决定程序）、出口（决定后的处理程序）三个环节都存在着问题。传统上大多只关注入口环节，这也许是因为启动的困难和争议直接影响了该项权力的运作，从而掩盖了后续环节的问题；但由于程序缺失是各个环节中普遍存在的，所以即使启动程序获得了彻底解决，后续环节在程序上的缺陷仍然会影响该项权力的运作。
