英美国家公用事业监管机构研究及其对我国的启示
时间：2021-02-10 08:00:35 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：公用事业的私营化需要独立的监管机构来维护公共利益和消费者权益，英国和美国公用事业私营化的成功与监管机构的有效运作密不可分。本文总结了英美国家在电信、电力、天然气和水务行业四个有代表性的监管机构在组织立法、机构独立性、权力规范和监管监督方面的共性，以期对我国公用事业改革有所裨益。
关 键 词：公用事业；监管机构；私营化
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）05-0094-06
收稿日期：2013-02-10
作者简介：李莎莎（1981—），女，辽宁沈阳人，东北财经大学法学院讲师，硕士，研究方向为行政法和行政诉讼法。
公用事业（public utilities）在经济学中的定义是通过基础设施向个人和组织提供普遍必需品和服务的产业。[1]（p1）由于该行业自然垄断性、公共利益性等特质，长久以来，公用事业一直由政府或国有企业直接经营。这种国家垄断格局的打破开始于上世纪70年代末，首先发端于英国、美国等西方国家，我国在上世纪90年代也开始了公用事业私营化的进程。政府在公用事业领域的退出伴随的是角色转化，由划桨变成掌舵，[2]（p7）由原来的直接经营转化成规则制定、行业准入、价格调控、质量监督。为了更好地履行这些职能，进行公用事业私营化的国家都设置了专门的监管机构。“由于议会和法院缺少有关的专门知识、人力与时间，无法对其进行直接管理，于是就制订法令，设立专门机构，授权它管理这些专门事业。这就是管制机构的由来。”[3]英国和美国是较早开始公用事业私营化的国家，通过私营化，基本实现了服务质量提高、价格下降的效果。在这个过程中，行业监管机构起到了重要的作用。本文以英国和美国四个有代表性的公用事业监管机构为例，对它们在公用事业改革过程中的运作进行共性分析，通过对立法、组织机构、权力规范以及权力制约等方面的论述，以期对我国公用事业改革有所启示。
一、英美国家公用事业监管机构的制度特征
（一）监管机构的设立：立法先行
在英国和美国，公用事业监管机构都是由中央（联邦）立法机关制定一部该行业专门的法律来设立的，改革由立法而不是政策或命令来引导。虽然英国和美国的公用事业监管机构体制不尽相同，而且不同行业之间监管机构的组织结构也会有差异，但在机构设置上都选择先行立法，以法律规范来设立监管机构。这样做不仅使监管机构的法律地位更加明确，而且使监管机构的权力、权限更加清晰，便于实施监管。
例如，美国电信行业的监管机构是联邦通讯委员会Federal Communication Commission（FCC），该机构是由1934年联邦立法《1934年通讯法》（The Communications Act of 1934）成立的，并在1996年由《1996年电信法》（The Telecommunications Act of 1996）进行了修改及进一步规定。这两部电信行业立法以及FCC的成立，宗旨是鼓励电信行业的竞争，“让每一个人都可以进入到该领域参与竞争经营”。①英国电力行业监管机构是天然气电力市场办公室Office of Gas and Electricity Markets（OFGEM）。改革前英国电力行业的格局是纵向一体化结构，发电由国有中央发电局进行，配电属于国有地区配电局。1996年到1999年，英国国内能源消费者渐渐可以自由选择供应商，而天然气和电力市场也在1998年和1999年达到完全开放的程度。在这个过程中，英国国会通过了《1989年电力法案》（Electricity Act 1989）。该法案主要内容是英国电力工业私有化、建立许可证制度并设立了Office of Electricity Regulation（OFFER）电力管制办公室作为管制机构。2000年，英国国会通过《2000年公用事业法》（The Utilities Act 2000），成立了天然气电力市场管理局（Gas and Electricity Markets Authority），并将OFFER和OFGAS（Office of Gas Supply）天然气供应办公室合并，组成OFGEM作为这两个公用事业行业的监管机构。OFGEM的主要任务是通过促进竞争来保护消费者的利益，包括环境利益和安全利益。英国水务行业监管机构Office of Water（OFWAT）是由《1989年水法》（Water Act 1989）设立的，在水务私有化后负责经济规制的机构，主要负责价格控制、基础设施投资方案和运营效率的考察。自1989年成立以来，OFWAT在水业方面做出了重要的贡献。其稳定的、可预测的规制体制使英国的水产业运转良好，并且该机构提高了水产业效率，减少了水价上涨对消费者的影响。[4]
（二）监管机构的内部结构：必备的独立性
独立性是所有监管机构必备的宝贵品质，在独立的前提下，监管权力才能顺利行使，监管效果才能保证客观、中立。因此，保证公用事业监管机构的独立性，是国家立法中对组织机构部分规范的关注重点。在对英国和美国公用事业监管机构的组织机构考察中，笔者发现这种独立性可以通过成员任命程序、责任机制以及资金来源三个方面来保证。
⒈监管机构成员的任命。美国的FCC和FERC②中具有投票权的委员任命采取与联邦最高法院法官相同的任命程序。这两个机构同样都是由5名具有相同投票权的委员组成，他们由总统提名并由参议院批准，同一政党的委员不得超过3人，委员会主席由总统任命，可以在党派投票造成的僵局中投关键的一票。
⒉责任机制。在责任机制方面，监管机构的独立性主要表现在不受政府部门的控制。例如FCC和FERC都独立于联邦政府部门，直接向国会负责，每年向国会报告。尤其是FERE，它的独立性还表现在其活动不受能源部部长或其他官员的控制，总统和国会都不会审查其决定。所有决定只受联邦法院审查。[5]英国的公用事业监管机构体制与美国略有不同，往往采取设立一个非内阁部门（Non-Ministerial Department）同时使其隶属于某个行政机构的模式。例如OFGEM隶属于天然气和电力市场管理局（Gas and Electricity Markets Authority GEMA），它与能源与气候变化部大臣一同负责通过促进天然气和电力市场竞争来保障消费者利益。但OFGEM仍是一个独立的监管机构，其工作不受包括GEMA在内的任何政府部门的干预，仅对下议院的公共账目委员会PAC（the Public Accounts Committee）负责。能源气候交换部大臣也会为OFGEM制定目标和规制框架，为了更好地执行职务，OFGEM会尊重国务大臣的社会和环境政策目标，[6]但OFGEM是独立的将这些目标和政策实现的。[7]例如保证基础设施和网络足够适应未来环境的影响以确保安全，继续执行政府减少能源贫困的政策，减少不必要的规制和市场障碍等等。[8]
