【中国对WTO规则的遵守:一项综合评估】 中国到底有没有遵守WTO规则

　　[关键词]世界贸易组织；WTO规则；中国与WTO；遵守／遵约 　　[摘要]本文通过考察中国国内立法对WTO规则的转化实施和中国在争端解决机构中的被申诉情况，对中国的WTO规则遵守状况进行了综合评估。本文的评估发现，中国在对外贸易法律制度、外商投资法律制度、知识产权保护的法律制度等与WTO协议相关的主要法律领域实现了与WTO规则一致或基本一致。中国虽有未遵守WTO规则的表现，但并未表现出有意违反WTO规则的倾向，其未遵守WTO规则的行为，处在对同一WTO规则有不同理解所能解释的合理水平。
　　[中图分类号]D820
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]0257-2826(2011)11-0022-09
　　经过15年时间的谈判，中国于2001年12月11日成为WTO的正式成员。作为WTO的成员，中国需要接受WTO规则的约束。中国是否会遵守WTO规则?自中国初入WTO以来，外界对中国遵守WTO规则的意愿和能力多有怀疑看法。中国的法制体系不够健全、中央政府对各部委和地方政府的个别施政有时缺乏有效控制、缺乏对政府干预市场的制度性限制等体制方面的认知，是外界对中国的WTO规则遵守持怀疑看法的理由。随着中国出口贸易量的快速增长，中国的出口产品在全球范围内成为反倾销对象的情况日益增多，怀疑论者似乎更有理由预期中国会采取与WTO规则不相符合的反倾销措施来施加报复。
　　中国对WTO规则的遵守状况究竟如何?本文将通过考察中国国内立法对WTO规则的转化实施和中国在争端解决机构中的被申诉情况，对中国的WTO规则遵守状况进行综合评估。
　　一、关于对WlO规则遵守的
　　评估方法的说明
　　在政治学和法学文献中，遵守(compliance，或称遵约)被界定为行为与立法准则或标准相一致的状态。“当一个特定行为主体的实际行为符合指定行为的时候，遵守就发生了；而当实际行为明显地远离指定行为时，未遵守或违反就发生了。”然而，由于指定规则的含义往往不够精确，用这一定义来评估国家对国际协议的遵守不是一件容易的事情，对WTO规则遵守的评估也同样如此。
　　尽管WTO规则的精确性高于其他大多数国际协议，但在规则的解释上仍然留有较大的自由空间。与原有的GATT规则相比，WTO规则的解释空间有所减少，但WTO成员仍有较大的自由裁量权。WTO成员解释规则的自由裁量权没有因WTO贸易政策审查机制的设立而减少。在WTO的贸易政策审查机制下，WTO秘书处会定期对成员的贸易政策进行审查。就中国而言，其对承诺的履行状况还需要接受过渡审查机制的监督。然而，这些监督机制并不负责认定成员是否违反或不遵守WTO规则。
　　在实践中，某个WTO成员可能违反WTO规则的政策和行为是由其他成员指出的。而在违约指控被提出时，尚无法确定被指控的WTO成员的做法是否实际违反WTO规则。只有在WTO专家组及上诉机构作出裁决时，这一问题才能得到解决。WTO争端解决机制虽然可以对特定个案中的遵守或未遵守作出权威性的裁决，但专家组及上诉机构的裁决能否以判例的形式被确立为更具精确性的法律规则，在此问题上，WTO法律体系没有明确的规定。所以，专家组及上诉机构的裁决不能作为类似情形下WTO成员是否遵守WTO规则的依据。
　　因此，要在争端解决机构没有作出裁决的情况下，判定成员方是否遵守那些含义不够精确的WTO规则是十分困难的。由于很难直接测量对WTO规则的遵守，本文以国内立法对WTO规则的转化实施和中国在争端解决机构中的被申诉情况两个依据相结合，对中国的WTO规则遵守状况进行评估。选择国内立法对WTO规则的转化实施作为评估依据，是因为根据WTO规则进行的国内立法是履行WTO义务、遵守WTO规则的必要条件。如果没有为履行WTO承诺而进行相应的国内立法调整，使WTO义务成为国内法律的一部分，与WTO协议相关的政策和行为就无法得到有效管制，违反WTO规则的情况就会发生。
　　然而，这一评估依据存在着局限性。因为一方面，几乎不可能对所有WTO规则在中国国内立法中的转化实施情况进行逐一考察，而只能对与WTO协议相关的主要法律领域进行考察；另一方面，对于那些含义不够精确、WTO成员可以自主解释的规则，无法通过对WTO规则与相关国内法律、法规的比较，来判定二者一致或不一致。这就需要在评估工作中结合第二项评估指标――中国在争端解决机构中的被申诉情况。
　　选择在争端解决机构中的被申诉情况作为评估指标，是出于以下两个方面的原因。第一，WTO的争端解决案件可能出现三种结果。第一种结果为专家组及上诉机构裁定被申诉方胜诉，这说明被申诉方在被指控的问题上没有违反WTO规则。第二种结果为专家组及上诉机构裁定申诉方败诉，这说明被申诉方在被指控的问题上未遵守WTO规则。第三种结果是双方通过磋商解决争端，被申诉方接受申诉方的要求。由于磋商解决结果是双方共同预期专家组及上诉机构会作出不利于被申诉方裁决的情况下达成的，这一结果可以作为被申诉方在被指控问题上未遵守WTO规则的依据。因此，中国被申诉案件的结果，可以说明中国对相关WTO规则的遵守状况。出现第一种结果，说明中国遵守了相关WTO规则。出现第二种或第三种结果，则说明中国未遵守相关WTO规则。
　　第二，根据已有的研究，申诉方在大多数专家组及上诉机构裁决的案例中胜诉。无论申诉方是发达国家还是发展中国家，均在接近90％的案件中胜诉。这表明WTO成员的被申诉次数越多，大致可以说明其未遵守WTO规则的情况越多。另一方面，WTO成员对同一WTO规则的不同理解使某个合理水平的未遵守行为难以避免。反映未遵守行为的被申诉次数需要扣除因对同一WTO规则的不同理解而引起的被申诉情况，才能说明WTO成员的未遵守行为是否处在合理水平。中国未遵守WTO规则的行为是否处在合理水平?本文将通过比较包括中国在内的主要发达国家／经济体和发展中国家的被申诉情况，对此进行探讨。本文的第三部分将对具体方法进行说明。二、中国国内立法对WTO规则的转化实施
　　WTO法律体系主要由28个法律法规构成，涉及国内转化实施的法律协议主要是1994年关税及贸易总协定(GATT)、服务贸易总协定(GATS)、与贸易相关的知识产权协定(TRIPS)以及其他相关的部门协议和货物贸易的多边协议。在《中国加入世贸组织议定书》和《中国人世工作组报告》中，中国还做出了一些超过WTO标准规则的承诺，这些超出WTO标准规则的承诺也可能需要国内转化实施。在准备加入WTO的阶段以及加入WTO以后，中国在对外贸易法律制度、外商投资法律制度、知识产权保护的法律制度等领域积极开展了WTO规则的国内转化实施工作。
　　1．对外贸易法律制度。
　　为履行WTO承诺，中国在对外贸易法律制 度领域进行了立法调整。首先是贸易经营权的放开。2004年，中国对《对外贸易法》进行了重大修改。修订后的新对外贸易法规定，中国境内的自然人只要完成登记程序，就可以从事对外贸易活动。以前中国境内的经营者从事对外贸易活动时，必须经过有关主管部门的审批，而修订后的对外贸易法取消了审批制度，规定经营者在取得经营资格后，即可从事外贸经营活动，不需到有关部门进行审批。
　　其次是关税制度的调整。降低关税水平是中国加入WTO后承担的主要义务之一。在加入WTO之前，中国就对关税税率进行了多次自主调整。2001年，中国的关税平均税率已从1992年的36.4％降至15.33％。为履行WTO关税减让义务，中国在加入WTO后进一步降低关税水平，修订《进出口关税条例》，并多次修订《进出口税则》。2009年，中国的关税平均税率已降至9.5％，切实履行了降低关税的WTO义务。
　　再次是非关税措施的改革。长期以来，中国为保护国内产业，对重要农产品和机电产品实施配额，并对一些关系到国计民生的产品实行进口许可证管理。为符合WTO削减非关税壁垒的要求，中国在加入WTO后，根据“非关税措施时间表”，取消了进口配额和进口许可证等非关税措施。
　　最后是反倾销和反补贴立法。在1994年中国颁布并实施的《对外贸易法》中，已有关于反倾销、反补贴等贸易救济措施的规定，但较为简单。1997年3月25日，中国正式颁布、实施了《反倾销和反补贴条例》。这一条例规定，外经贸部负责进行反倾销调查，国家经贸委则负责损害认定。加入WTO后，中国根据WTO反倾销和反补贴规则，逐步进行了相应的国内立法调整。中国在参照WTO规则和其他国家成熟做法的基础上，对《反倾销和反补贴条例》进行了修改，就反倾销和反补贴进行分别立法，新的《反倾销条例》于2002年1月1日起正式施行。根据《反倾销条例》，原外经贸部制定出包括发起调查、产品范围、听证会、核查、信息公开等事项在内的12项关于反倾销调查和实施程序的具体规则。2004年3月31日，国务院又对《反倾销条例》进行了修改，将反倾销事务交由商务部处理，反倾销程序变得更具可操作性。此外，就反倾销案件的司法审查问题，最高人民法院作出了相关的司法解释，对人民法院审理反倾销案件的主要问题作出了规定。
　　总体而言，中国已建立起一套与WTO规则相一致的反倾销法律制度。值得注意的是，中国在对WTO反倾销规则的转化实施中，在制度上对反倾销手段的滥用进行限制，积极遵守WTO的核心原则――自由贸易，其表现有二：其一是在反倾销调查的损害认定中考虑公共利益。WTO反倾销协定对损害认定中的公共利益并未明确规定。在各国的立法实践中，并非所有的WTO成员都在反倾销法律中引入了公共利益条款。相对而言，在反倾销调查的损害认定中考虑公共利益，更有利于防止特定国内产业滥用反倾销手段，对其进行贸易保护。中国在2004年修订的《反倾销条例》中设置了公共利益条款，并在反倾销调查实践中多次运用。其二是复审政策。WTO反倾销协定》规定，“反倾销税自征税之日起不超过5年之内结束……除非当局所主动发起的复审在该日期之前，或者在该日期之前的一段合理时间内，国内产业及其代表及时提出了有根据的要求。”按照这一规定，当局可以主动复审，复审的结果可能是反倾销税征收期的延长。显然，主动复审权可能导致反倾销手段的滥用，造成贸易保护主义的结果。中国在反倾销实践中采用了比WTO《反倾销协定》更加严格的做法，只在国内产业提出有根据的要求时才进行复审，而不主动发起复审，这一做法更有利于避免反倾销手段的滥用。
　　在反补贴立法方面，中国在加入WTO后取消了WTO反补贴协定所禁止的出口补贴和进口替代补贴。针对国有企业享受的贷款优惠，以及在中西部地区投资的外资企业享受的优惠企业所得税率等不符合WTO反补贴协定中专向性限制原则的原有做法，中国也在2004年修订的《对外贸易法》中作出了相应的、较为明确的规定。2002年1月1日，《反补贴条例》开始施行。该条例在2004年3月31日经国务院修改后，对反补贴调查、专向性补贴的认定、补贴金额的计算、对国内产业损害的认定、商务部的调查和裁定程序以及反补贴措施的实施等问题作出了明确规定。经过上述立法努力，中国在反补贴措施方面建立了一套与WTO规则一致的法律制度。
　　2．外商投资法律制度。
　　在WTO规则中，与外商投资相关的内容不多，仅在服务贸易总协定和与贸易有关的投资措施协定(TRIMs)中有所涉及。前者涉及外商投资的规则为外资服务业市场准人，后者则以非歧视性待遇为原则，在外商投资的投资激励措施和经营要求方面作出了限制性规定。
　　在服务贸易总协定框架下，WTO成员之间就特定服务业的市场准入进行谈判。经谈判，如果WTO成员就特定服务业的市场准人作出承诺，就有义务按照WTO规则给予国民待遇。由于服务业市场准入的范围是在WTO成员之间谈判达成的，所以各成员承担的义务可能是不尽相同的。与一般成员不同的是，中国的服务业市场准入承诺是在加入WTO时做出的。加入WTO后，中国按照时间表履行了承诺，给予外资在零售业、运输业、银行业、保险业等服务业领域的市场准入。以较为敏感的银行业为例，中国在2002年2月1日开始实施修改后的《外资金融机构管理条例》。该条例规定，外资金融机构在满足审慎性准人前提下，可以在中国境内任何一个城市申请设立营业性机构。独资银行、外国银行分行、合资银行按照中国人民银行批准的业务范围，可以部分或者全部吸收公众存款，发放短期、中期和长期贷款种类的业务。2003年，中国又通过修订《商业银行法》将该条例的内容写入法律，使市场准人义务得到了转化实施。
　　与贸易有关的投资措施协定的国内转化问题，在加人WTO之前就已经着手进行。加入WTO之前修订的《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》三部外商投资企业法均根据该协定的非歧视待遇原则和解释性清单的“五不”(不要求当地含量、贸易平衡、出口实绩、外汇平衡和国内销售)，修改了相关条款。除取消外商投资企业的经营要求限制外，中国在加入WTO时还做出了取消技术转让的超过与贸易有关的投资措施协定的承诺。这一承诺的内容也在2001年修订的《进出口管理条例》中就已实施。改革开放以来，为吸引外资，中国长期对外资企业的企业所得税实行优惠税率。为贯彻菲歧视性待遇原则，中国又于2007年修订了《企业所得税法》，新的《企业所得税法》规定对外商投资企业和国内企业征收同等税率的企业所得税。
　　3．知识产权保护的法律制度。
　　与贸易有关的知识产权保护协定是WTO规则中为知识产权保护提供法律框架的重要部分。它融合了其他主要知识产权公约的原则和规则， 规定了成员国需要在国内进行转化实施的法律程序和救济手段。
　　为履行知识产权保护的WTO义务，中国进行了一系列的立法调整，对《专利法》、《商标法》、《著作权法》等主要知识产权法进行了修订，并颁布、施行了《计算机软件保护条例》，《集成电路布图设计保护条例》和《植物新品种保护条例》。侵犯知识产权罪作为一项新的罪名被写入1997年《刑法》修正案。通过上述立法工作，中国已建立起一套与WTO规则基本一致的知识产权保护法律制度。尽管由于机构间缺乏协调、地方保护主义等原因，侵犯知识产权的事件在中国时有发生，但经过其努力，中国已具备了一个覆盖面广泛、与WTO规则基本一致的知识产权法律框架。
　　综合以上对中国转化实施WTO规则的梳理，中国在与WTO协议相关的主要法律、法规方面已实现了与WTO规则相一致，并且在反倾销立法实践中，表现出对WTO核心原则的积极支持。在WTO对中国进行的三次政策评审中，尽管对中国通过国内立法转化实施WTO规则提出了更高的要求，但其中并无任何明确指出中国未履行承诺之处。中国国内立法已与WTO规则相一致的事实在客观上得到了承认。
　　三、中国在争端解决机构中被申诉情况
　　自加入WTO以来，已有22起针对中国发起的争端解决案件。在这22起案件中，除5起尚在进行磋商或专家组调查，1起中国胜诉外，其余均为专家组及上诉机构裁定中国败诉，或各方经磋商后达成协议，中国接受申诉方的要求(详见表1)。这些案件涉及与进出口有关的国内税制、与贸易有关的知识产权实施、文化产品管理、新闻与信息管理、原材料开发利用与出口、金融服务等体制，以及某些补贴和反倾销措施。磋商结果和争端解决机构的裁决表明，中国在集成电路增值税退税、与汽车零部件进口有关的税收、与鼓励出口有关的某些退减免税、出口名牌补贴、知识产权保护和海关产权保护的某些规定、文化产品的进口管理和金融服务的某些体制方面存在着不符合WTO规则之处。在磋商解决或专家组及上诉机
　　
　　应当指出，由于WTO的某些规则含义模糊，各成员会根据自身的解释来转化实施规则，所以经争端解决后被发现国内体制中有不符合WTO构作出裁决后，中国已经或将要调整上述与WTO规则相抵触的法律、法规和政策。规则之处，并不能说明中国表现出有意违反WTO规则的倾向，其未遵守WTO规则的行为可能是缘于对WTO规则下同一义务规定的不同理解。不同成员对WTO规则的同一义务规定有不同的理解，是产生争端解决的主要原因之一。由于这一客观原因的存在，很多发达国家和发展中国家成员都曾多次被申诉到争端解决机构，并经磋商承认或经专家组及上诉机构裁定，其相关国内体制与WTO规则不符。因此，实质性问题在于，中国未遵守WTO规则的行为是否处在对同一WTO规则有不同的理解所能解释的合理水平?为弄清这一问题，需要对主要发达国家／经济体和发展中国家成员在争端解决机构中被申诉的情况进行比较。
　　这一比较工作选取中国、美国、欧盟、日本、加拿大、印度、巴西、南非8个WTO成员为对象，因为这些成员是主要的发达国家／经济体和发展中国家，并且其进出口贸易数据均可在WTO发布的《世界贸易报告》中查得。由于中国是在2001年末加入WTO的，为使数据具有可比性，其他7个国家／经济体在争端解决机构中的被申诉次数以2002年1月1日以后的实际发生数来进行统计。
　　如本文第一部分所指出的，WTO成员的被申诉次数越多，大致可以说明其未遵守WTO规则的情况越多。但需要注意的是，从理论上说，一个WTO成员的进口量越大，可能出现关税和非关税壁垒的范围就越大，可能运用反倾销、反补贴等贸易救济措施的范围也越大，需要自主解释WTO规则的范围就越广泛，因而被其他WTO成员申诉其违反WTO规则的可能性就越大。同样，一个WTO成员的出口量越大，可能出现直接或间接补贴的范围就越大，需要自主解释WTO规则的范围就越广泛，被其他WTO成员申诉其违反WTO规则的可能性也就越大。因此，为了扣除因对同一WTO规则的不同理解而引起的被申诉情况，达到确定中国未遵守WTO规则的行为是否处在合理水平的目的，在比较工作中，不能直接以被申诉次数来进行测量，而应该以各国／经济体的被申诉次数与年均进口和出口贸易量之比作为指标。
　　通过对数据的整理和计算发现，中国的被申诉次数与年均出口量之比、被申诉次数与年均进口量之比、被申诉次数与年均进出口总量之比分别为O.0023、O.0027和0.0013，低于美国、印度和南非，高于欧盟、日本、加拿大和巴西(详见表4)。与8个国家／经济体的平均值比较，中国的被申诉次数与年均出口量之比低于平均值O.0027，被申诉次数与年均进口量之比略高于平均值O.0022，被申诉次数与年均进出口总量之比也仅略高于平均值O.0012。这说明中国在争端解决机构中被申诉情况所反映的未遵守WTO规则行为，处在对同一WTO规则有不同理解所能解释的合理水平上。
　　
　　
　　四、结论
　　WTO规则的精确性高于一般国际协议，但仍为其成员留有较多的自由解释空间。在争端解决机构没有作出裁决的情况下，很难判定某个WTO成员的政策和行为是否违反WTO规则。这对直接以遵守的定义来评估中国对WTO规则的遵守造成了困难。由于难以进行直接评估，本文结合国内立法对WTO规则的转化实施和中国在争端解决机构中被申诉情况两个方面的依据，对中国的WTO规则遵守状况进行评估。
　　通过转化实施WTO规则的立法实践，中国在对外贸易法律制度、外商投资法律制度、知识产权保护的法律制度等与WTO协议相关的主要法律领域实现了与WTO规则一致或基本一致。中国在争端解决机构中的被申诉案件及其裁决结果表明，中国在相关国内体制上与WTO规则有所抵触。为遵守WTO规则，中国已完成或着手进行了调整工作。通过与主要发达国家／经济体和发展中国家在争端解决机构中被申诉情况的比较，可以得出以下结论：中国虽有未遵守WTO规则的表现，但并未表现出有意违反WTO规则的倾向，其未遵守WTO规则的行为，处在对同一WTO规则有不同理解所能解释的合理水平。
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