治理浪潮下的中国制度变迁：动力、演进、展望

时间：2021-06-08 08:02:04　来源：雅意学习网本文已影响人

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　　摘要：治理时代，制度依然是一个根本性问题。以我国的治理制度变迁为研究主线，分析了我国治理制度变迁的内在驱动力和外在推动力。从规制、规范、文化认知三个维度对1978年至2013年我国治理制度变迁的历史演进做了描述。展望未来，我国治理制度变迁总体上将遵循渐进演变模式，在发展战略上需要在西方制度要素与我国既有制度要素的整合创新方面有所突破，此外，制度企业家的能动性发挥依然是我国治理制度变革的关键性要素。
　　关键词：治理制度；变迁
　　中图分类号：D62文献标识码：A文章编号：1009-5381（2016）03-0066-08
　　一、治理浪潮下的冷思考
　　自1989年世界银行使用“治理危机”概括非洲情势开始，“治理”一词越来越多地出现在政治研究领域，并逐步形成一套具有全球影响的治理理论。治理理论的影响远不局限在学术研究领域，在20世纪八九十年代的西方国家行政管理改革中，我们都能看到治理理论的光辉，甚至可以称西方国家的行政管理改革为“治理的变革”。然而，治理理论影响力的全球扩张却并非各国出于历史演进的考量和对现实启示的聚焦的结果，而是拜援助国和援助机构所赋予“治理”在经济发展中的重要性所赐。例如，一向强调自身不介入主权国家内部政治事务的世界银行却公开宣传，对外援助只有在政府具备实施良好治理政策条件的国家里才能发挥作用；世界银行甚至开发出一套涵盖腐败控制（CC）、言论和问责（VA）、法治（RL）、政府效能（GE）、政治稳定（PS）和监管质量（RQ）六个维度的治理指标来监督受援国的治理水平，并据此决定所要援助的对象和额度。于是乎治理的浪潮跨越了学术研究与现实政治、西方发达国家与发展中国家的边界，以其汹涌的态势席卷全球，形成“论国事必谈治理”的火热局面。
　　党的十八大首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，更是引发了我国学术界研究“治理”的浪潮，成为政治话语转向的标志。治理主体多元化、网络化治理、治理与善治的制度移植的呼声此起彼涌，虽然也有对“治理”的反思与本土化的研究，但“治理”的狂热终究掩盖了对政治现实的忧虑。“治理”在中国行政改革舞台上的登场真的是治理理论的胜利吗？笔者认为十八大语境中的“治理”并不等同于治理理论中的“治理”，中国改革语境中的“治理”是一个开放的讨论议题，并将随着中国的改革实践不断地丰富与发展，而非一个固定的理论范式或思维模式。治理理论中的很多思想对于我国的治理变革具有重要借鉴意义，但我国的治理变革终究需要回归中国的现实。我国的“治理”研究也终究是服务于我国的改革实践，致力于实现良好的治理的目的。
　　制度是社会生活的基础，治理制度是治理的载体和基础。从制度层面剖析我国的公共治理的变革，既是深刻理解中国“治理”内涵的需要，也是探索中国式治理道路的途径。本文以中国治理制度变迁为主线，试图回答以下三个问题：我国治理制度变迁的动力是什么？改革开放三十多年，我国的治理制度发生了哪些变迁？我国治理制度变迁的未来走向是什么？
　　二、中国治理制度变迁的动力
　　中国治理制度变迁看似顺应了全球治理浪潮，但全球治理浪潮却并非中国治理制度变迁的唯一动力。借力矛盾分析法分析制度变迁，制度是矛盾的产物，利益矛盾构成制度的本质，利益矛盾解决方法构成制度内容，利益矛盾变化引起制度变迁。[1]中国治理制度变迁是内在驱动力和外在推动力共同作用下的结果，改革开放新形势下的矛盾变化是我国治理制度变迁的内在驱动力，而全球治理浪潮则作为一种外在的推动力，辅助内力发挥作用。
　　（一）内在驱动力
　　1.现存治理制度的衰弱无法满足转型期的制度需求
　　改革开放三十多年，中国各项建设事业取得了举世瞩目的成绩。但是我国社会生活中依然存在大量的矛盾，特别是人治与法治、效率与公平、民主与非民主、政府与公民之间的矛盾在新的条件下愈益突出，导致此状况的重要原因就是现存治理制度的衰弱无法满足转型期的制度需求。现存治理制度的衰弱体现在两个方面，一方面是现存制度的规范约束性不足，按照美国行政学家里格斯对传统的农业社会、过度社会和现代工业社会三种基本社会形态的划分和描述，我国当下仍处于过度社会，尽管许多行政制度也已经建立，但是它们在实际的行政过程中仍受到各种传统势力的影响而不能起到约束和规范的作用；[2]另一方面是现存制度总体上的供给不足，无法满足转型期对制度的高需求。例如，随着我国民众民主意识和参政意识的增强，我国公民的参政热情日益高涨，而现存参政渠道的狭窄和功能弱化并不能充分满足民众的参政需求，近年来爆发的启东事件、9·21乌坎村事件、孟连事件等群体性事件体现的则是民众利益诉求的非制度化政治参与，这也从侧面反映了我国参政制度供给的不足。治理制度是实现治理秩序的基础，转型期中国存在的很多社会问题和矛盾都是由于治理制度的薄弱，治理制度的薄弱和治理制度的需求之间的矛盾成为我国治理制度变迁的重要内在驱动力。
　　改革论坛熊烨：治理浪潮下的中国制度变迁：动力、演进、展望2.执政党治理理念的转变
　　作为治理制度重要供给主体的执政党的执政理念的转变是治理制度变迁的内在驱动力。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，是我国治理制度的重要供给者，在我国治理制度变迁中具有无与伦比的重要性。我国的历次改革都体现了执政党对治理国家、发展国家的理念的改变。对“什么是社会主义”的重新认识，是我国实行市场经济体制改革的思想前提。而十八大吹响“治理”的号角则体现了中国共产党对国家与社会、国家与市场关系与边界的重新认识。全能政府理念下形成的是一个凌驾于社会之上的庞大政府，这一方面使政府陷入纷杂的事务，造成公共服务供给的低效和不足；另一方面也压抑了社会的积极性，使社会成为政府的附庸失去自身发展的动力。在市场经济不断发展、公民社会逐渐成长的情况下，中国共产党改变了全能政府的理念，在发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，引入了“第三方”即社会范畴，倡导政府与社会的合作，拓宽了政府和市场的传统视野，理念的转变预示着制度设计思路的重大调整，成为治理制度变迁的重要推动力。

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