日韩城乡统筹发展的经验借鉴 城乡医保统筹

　　内容摘要：当前我国建设和谐社会面临的主要矛盾的焦点是城乡发展失衡。日本和韩国在城市化发展中较好的实现了城乡统筹发展，他们通过相关立法和“新村运动”促进城乡和谐发展的成功做法为我们推进新农村建设，构建和谐社会提供了重要的经验借鉴。
　　关键词：城乡统筹；日本；韩国
　　
　　一、我国城乡统筹发展战略的提出
　　
　　党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“五个统筹”的战略思想，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。这是我国第一次正式提出“统筹城乡发展”的发展战略，而且统筹城乡发展位于“五个统筹”之首，因为它在相当程度上影响和决定着其他四个统筹的实现。在十六届四中全会，胡锦涛总书记提出了“两个趋向”的论断，即：在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的倾向。在十六届五中全会，中央进一步提出了坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略：在积极稳妥地推进城镇化的同时，扎实推进新农村建设。在十六届六中全会，通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，其中再次明确指出：要扎实推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展。贯彻工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，推进农村综合改革。
　　党的十七大进一步强调了统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设的战略任务。明确提出我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。我们要“以新的理念和思路破解农村发展难题”，要在“在统筹城乡改革上取得重大突破”，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。
　　
　　二、我国城乡和谐发展面临的主要矛盾
　　
　　我国城乡和谐发展面临的突出矛盾集中表现在城乡经济与社会发展不协调，三农问题日益突出，具体来说主要表现在以下几个方面：
　　
　　(一)城乡居民收入和消费差距不断扩大
　　改革开放以来，随着我国城乡居民收入水平的逐步提高，城乡收入差距总体呈现了不断扩大的趋势，城乡收入差距之大在世界上名列前茅。据国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料，绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1.16，只有三个国家超过了2，中国是其中之一。1990年我国城乡居民人均收入比为2.20：1，近年来，我国采取了多种惠农措施，但2007年的城乡居民收入比仍进一步扩大到了3.33：1，如果把城市居民收入中一些非货币因素，如住房、教育、医疗、社会保障等各种社会福利考虑在内，城乡居民人均收入水平的比率大概在5.6：1。城乡居民收入差距扩大，尽管增强了农民转化为城市居民的内在欲望，但是却恶化了这种转化的条件。
　　城乡居民收入差距的扩大，又直接导致了消费水平差距的扩大。1990年我国农村居民家庭恩格尔系数为58.8％，城镇居民家庭恩格尔系数为54.2％，二者相差4.6个百分点；2007年我国农村居民家庭恩格尔系数为43.1％，城镇居民家庭恩格尔系数为35.8％，二者之差扩大到了6.8个百分点。农村消费水平偏低从根本上制约了我国农村的消费需求，从而导致了整个国内消费需求不足，目前业已成为威胁国民经济健康、持续发展的关键因素。
　　
　　(二)城乡产业结构和投资失衡
　　从理论上说，城市和农村资源互补、生态共生、经济发展需要相互依存，相互协作。但是由于农业、农村具有天生的“弱势”，必须要有政府政策的倾斜和扶持，城乡的协调发展才能实现，否则可能会形成城市对农村的“剥夺”，从而引发城乡矛盾的冲突。我国建国后一直实施的城乡二元社会体制，形成了城乡分离的工业化模式和城乡分割的市场体系，“三农”长期处于被剥夺的状态，导致了城乡资源的不合理配置，产生了三个方面的严重后果：一是农村的生产要素无法和来自城市的资金、技术、管理等生产要素充分结合，不能形成有市场竞争力的生产力，进而不能实现农村产业结构的优化升级；二是城乡产业分工不合理导致资源浪费和市场恶性竞争，不仅制约了农村生产效率和综合经济效益水平的提高，而且也导致了国民经济总体效益下降；三是与城市非农投资相比，农业及农村由于天生“劣势”缺乏效率的吸引，在市场经济体制下投资的趋利性导致了农村投资严重不足，资源外流，从而使城乡之间发展水平进一步拉大。
　　
　　(三)城乡教育严重不平等
　　教育公平是和谐社会的重要标志之一，实现教育公平是政府的基本责任。在我国城乡尤其是在农村，教育往往被绝大多数个人和家庭当作是改变自身命运的主要途径。在我们2008年暑期组织的一项社会调查中，“子女能受到良好教育”在广大城乡居民对改善自己生存状况的主要期望中位居第二，“教育不公平”在当前社会经济生活中的突出矛盾及当前急需解决的问题中位居第四。
　　城乡教育不公平首先表现在国家教育经费严重向城市倾斜，导致农村教育经费严重不足。2001年城镇小学、初中的生均预算内教育事业费分别是农村的1.67倍和1.64倍，城镇小学、初中的生均预算内公用经费分别是农村的3.39倍和3.24倍。2004年，全国初中生均教育经费支出为1668.74元，而农村为1210.75元，后者低于前者1/4；全国小学生均教育经费支出为1294.50元，而农村小学仅为1058.25元，后者低于前者近20％。由于农村教育经费不足，教师工资及福利待遇较低(有些地区甚至在相当长的时期内不能按时发放教师工资)，致使农村优秀师资严重缺乏，城乡师资水平的差距不断拉大；由于经费限制，农村中学的教学、试验手段落后，甚至有些学校的一些教学试验根本无法实现。《中国教育报》2004年对174个地市和县教育局长的问卷调查显示，超过50％的农村中小学“基本运行经费难以保证”，超过40％的小学仍然使用危房(朱登湖，2007)。
　　其次，由于教育经费、教学条件、师资力量等方面的显著差异，直接导致了城乡基础教育阶段教育机会和教学质量的显著差距。基础教育阶段城乡教育机会的差距以及教育经费、教学条件、师资力量等因素造成的教育质量的差距逐层累积的结果，加之现行高校招生制度客观上倾向于城市等原因，最终又导致城乡学生接受高等教育机会的巨大差距。城乡教育的不公平，直接导致了城乡居民受教育程度的差距。我国第五次人口普查资料显示，具有本科及以上文化程度的人口所占比重，城镇和乡村分别是3.2％和0.07％，城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍和68.1倍；我国15岁以上人口中仍有文盲8699.2万人，其中3/4分布在农村；农村劳动人口人均受教育年限为7.33年，而城市是10.20年。 　　
　　(四)农村医疗卫生服务和社会保障严重不足
　　看病贵看病难是当前社会经济生活中的一个突出矛盾，是我国城乡和谐发展面临的十大突出矛盾之一(李林杰、石建涛，关于和谐社会建设的调查与思考，2008)。这一矛盾更突出的表现在农村。2000～2004年我国各级政府对卫生投入的80％集中在城市，其中的80％又集中在城市大医院，而占总人口60％以上的农村人口只享有20％的卫生资源配置(王金水，2007)。由于国家财政投入不足，农村缺乏必要的医疗卫生条件和必要的医疗卫生服务，合格的医护人员、必要的医疗设施和服务机构严重短缺，许多地区仍是由只具备一些初级资质的个体“半农半医”负责村民的“全诊”，缺医少药、误诊错诊的现象还比较普遍。因此而危及生命安全的现象也时有发生。
　　我国农村的社会保障一直主要是由村级集体承担，随着城市化发展及城乡差距的扩大，农村社会保障不足的问题越来越突出。首先是失地农民缺乏必要的社会保障。随着城市化进程的加快，政府每年要从农民手中征用大量的土地用于城市、交通等基本建设，从而导致了失地农民的大量增加及就业问题的凸显。目前我国对失地农民主要选择货币补偿方式，由于缺乏必要的社会保障机制，一些人把补偿费吃完用完后，极有可能成为“种粮无田、就业无岗、低保无门”的新“三无”人员。其次是农民的养老保险问题。目前我国大多数农村地区还未真正建立农民养老保障体系，绝大多数农民还基本没有养老保险，越来越多丧失劳动能力的农村人口将面临生活的困境。再次是农村医疗的社会保障水平较低。虽然近年来我国的新型农村合作医疗体系正在逐步建立和完善，覆盖面也逐年在扩大，但由于缺乏足够的财政支持，农民医疗负担重、有病看不起、因病返贫、因病致贫的现象在一些地区仍然普遍存在，医疗负担依然是农村居民生活的一大压力。
　　
　　(五)土地资源约束加大，农民增收困难
　　进入20世纪90年代以来，随着城市规模的不断扩张，农业土地资源不断减少，而由于城乡分割的户籍制度阻隔，越来越多的农村剩余劳动力无法实现顺利转移，因此致使我国农村人多地少的资源约束日显突出。2006年我国按全部农村人口计算人均耕地仅有2.6亩，在这一基础上通过提高农产品产量、保障农产品最低收购价格、增加农业生产补贴等政策措施的增收效果非常有限。因此，人均土地资源不足已成为当前从根本上制约农民增收的主要因素，这也是在国家为了促进农民增收，不断加大“多予少取”惠农政策实施力度的宏观背景下，农民收入增长仍然缓慢、城乡差距仍然呈现不断扩大趋势的重要原因。
　　综上所述，矛盾的焦点是城乡发展失衡，城乡发展失衡的主要表现是农村社会经济发展相对滞后，根源是在城乡分割的二元社会体制下，缺乏对城乡发展的统筹规划，没有形成工业反哺农业、城市支持农村的有效机制和社会氛围，政府及社会对三农的支持、保护和投入严重不足。
　　
　　三、日韩城乡统筹发展的经验借鉴
　　
　　日本和韩国是我国的近邻，而且都是人口密度很高的国家，在许多方面我们有着相似或相近的背景。他们在城市化进程中关于城乡统筹发展的一些经验，对于解决当前我国城乡和谐发展面临的上述矛盾，具有重要的借鉴意义。
　　
　　(一)日本：通过完善相关立法保证城乡经济与社会发展的和谐
　　日本的城市化从上世纪50年代开始进入加速发展，1950～1977年，城市化水平从37.5％上升到76％，一举跨入了世界高水平之列。日本上世纪50年代的社会经济背景与我国当前虽有诸多不同，但在农业生产组织结构和资源条件方面却有许多相似之处，如农业生产的经营主体都是以农户为单位，分散经营、规模狭小，人多地少的矛盾突出等。在此过程中，日本政府适应工业化、城市化不同发展阶段的需要，通过立法和适时调整农业发展政策与农村土地制度，并在解决与城市化、农地制度改革相关的农民利益保障问题的过程中，建立并不断完善了包括农村在内的社会保障制度，实现了农村从土地保障向现代社会保障制度的转变，促进了城乡的协调发展。
　　1、通过完善立法，大力支持农业发展，缩小城乡收入差距
　　为了摆脱二战后的困境，日本在战后初期至上世纪50年代，采取了“高增长，低福利”的发展战略，加之农业相对生产率下降和农产品需求相对萎缩等因素，导致日本城乡收入差距不断扩大。1955年城市工薪家庭人均收入为农户人均收入的1.3倍，1960年扩大到1.5倍。上世纪60年代以后，日本政府开始重视经济社会全面发展，1961年制定了《农业基本法》，把缩减工农之间的收入差距作为基本法的目标之一。
　　日本缩小工农、城乡差距的主要做法是通过一系列立法不断推进农村土地制度改革，充分保障农民利益，大力支持农业发展。日本政府早在1951年、1952年就先后制定和颁布了《土地征用法》与《农地法》，从法律上确立了农民所有制的永久地位，保障了农民土地财产权，使他们能通过土地权利分享城市化发展成果。同时，为保障农民土地权益，对农地流转进行全面管制。此后，农地制度的改革一直以在农村剩余劳动力大量转移的同时，如何加快农地集中和扩大规模经营为中心而展开。1962年和1970年日本政府又先后两次修改了《农地法》，废除土地保有面积的上限，撤销对地租的限制。1975年制定的《农振法》允许农民经过集体协商，根据双方达成的协议条件，自由签订或解除10年以内的短期土地租借合同，以此鼓励土地使用权流转。上述措施一方面有效地促进了农业的健康发展，农户农业投资急剧扩大，农业生产实现了高度现代化；另一方面，促进了农村劳动力向城市的转移，农户的非农就业机会增加，农户的兼业收入日益成为收入增长的重要来源，非农收入占农户收入的比例1960年为50％，1975年为71％，1980年已达83％。由此，城乡收入对比发生了根本的变化，1975年以后农户人均收入超过了城市工薪家庭的人均收入。
　　日本的上述经验表明，完善的法律法规建设是城市化过程中维护农民权益、促进农地制度改革、推动农业规模经营、提高农民收入、缩小城乡差距、实现城乡和谐发展的重要保障和必要手段。我国目前在城市化过程中面临农民利益受损、农业剩余劳动力转移困难、农业规模生产难以形成、农民收入增长缓慢、城乡差距不断扩大等突出矛盾，急需借鉴日本的成功经验，通过不断完善相应的法规体系，以保证城乡经济与社会的和谐发展。
　　2、通过建立和完善城乡统筹的社会保障体系，保障城乡社会发展的和谐
　　一是城乡统筹的养老、医疗保障制度的建立，标志着日本的社会保障从职业型向普遍型转变。1959年颁布、1961年实施的新“国民健康保险法”，要求全国的农户、个体经营者等无固定职业和收入者均必须强制加入这一医疗保险。1959年首次颁布、1961年实施的“国民养老金法”，开始将原来未纳入公共养老保险制度的广大农民、个体经营者，强制纳入社会养老保险体系中。到上世纪60年代，以农村公共医疗和养老保障为支柱的农村社会保障体系初步建立并开始得到迅速普及。国民皆保险、国民皆年金体制的建立，也是作为阻止收入差 距扩大的收入再分配的重要政策。
　　二是1970年创设农业人养老金制度。参加者的条件是具有一定面积以上农地耕作权的农业人，兼业农民则被鼓励参加其他与其职业相关的社会保障。农业人若要获得经营转让养老金，则要将所耕种的农用地经营权转让给农业后继者或第三者。这项制度不仅起到稳定老年农民收入来源和缩小城乡社会保障差距的作用，而且与鼓励老年农民、兼业农民“离农”，以利于扩大经营规模的农地政策相互补充。
　　日本的经验表明，城市化与农民社会保障之间存在着必然的联系，是实现城乡统筹发展的必要保证。特别值得注意的是，日本城市化快速发展的时期也是包括农民在内的社会保障体系迅速完善的时期，一方面是因为这个时期是城乡矛盾等社会问题最为突出、对社会保障需求最旺的时期，另一方面，也是国家经济实力增长最快、社会保障供给能力最强的时期。我国当前也正处在城乡矛盾最为尖锐的时期，也已进入“工业反哺农业”、城市支持农村的发展阶段，日本的这一经验借鉴更显得尤为重要。
　　
　　(二)韩国：以“新村运动”促进城乡的协调发展
　　韩国从上世纪60年代初进入城市化加速期，与我国当前有着相近的经济与社会背景。1960～1985年，韩国城市化水平从36％(大体相当于我国2000年的水平)上升到65％，2005年的城市化率进一步提高到了80.8％，进入了全球城市化水平最高的国家行列。韩国在上世纪70年代以后，较好的实现了城乡统筹协调发展，其中尤其值得我们借鉴的是其新村运动的经验。
　　韩国政府自1962～1971年实施了两个五年计划，加快了工业化和城市化的发展，但城乡发展严重失调，城乡差距日益扩大。为统筹城乡发展，促进社会和谐，韩国政府自1970年发起了“新村运动”。韩国政府“新村运动”主要措施是：
　　1、改善农村基础设施，增加农民收入
　　为了增加农民收入，改变农村的落后面貌，韩国从上世纪70年代起，首先加大了对农村交通、水利、电力等基础设施的投入，为新农村建设提供了有利的基础设施条件；其次，以良种培育和推广为重点，加大了对农业的科技投入，引导农业产业结构优化调整。同时支持工业化和城市化逐步向农村地区扩散，不断提高农民非农收入比重。
　　2、建立完善高效的农业服务体系
　　韩国农业服务机构分三级，中央设立农业振兴厅，各道设立农村振兴院，各市设立农村指导所。这三级农业服务机构集科研、推广和培训于一体。韩国的农业服务体系是一个国家财力支撑、三级机构提供劳务、农户受益的有效机制。如各市郡农业指导所均建有培训楼，农户可免费接受各种培训。
　　3、培养新型农民，提高农民的组织化程度，让农民成为新农村建设的主体
　　一是韩国中央和地方都设有“研修院”，主要负责培养新村运动的骨干指导员和中坚农民，使他们在建设家乡过程中发挥主导和骨干作用；二是兴建村民会馆，利用会馆举办各种农业技术培训班和交流会，展示各地农村发展计划和蓝图，鼓励农民同心协力、共同改变农村落后面貌；三是大力发展农民协会，20世纪70年代基层农民协会数量发展到1500个，农民协会在保障农民权益，促进农业生产和流通等发挥了积极作用。
　　4、政府出台工业反哺农业、城市支持农村的各项支农政策，为城乡协调发展提供保障
　　自新村运动启动以来，韩国政府制定了一系列扶持农业和全面发展农村经济、社会、文化、教育的政策措施，仅1994年就制定了有关促进农渔村发展的14项40条政策措施，促使韩国工业反哺农业，城市支持农村。
　　5、充分发挥政府的主导作用，建立全社会支持城乡统筹发展的全民动员机制
　　韩国“新村运动”是由当时韩国政府启动的一场由上而下进行动员的综合性乡村发展运动，政府是启动者、组织者和主要投资者，整个过程并不是完全依赖于农民自发和社会组织，众多积极因素及一系列有效机制的形成，都来自于政府的行政推动。韩国从中央到地方层层建立了专门机构，负责组织动员工作和协调监督新村建设工作。在政府的政策引导下，致使“新村运动”由农村扩大到城市、工厂、学校和政府各部门，进而演化成为倡导民族自立、民族自尊、事业报国的国民精神教育运动。
　　通过以上措施的大力实施，韩国很快扭转了城乡发展失调、城乡差距扩大的失衡状况，开始走上了城乡统筹发展的良性轨道。韩国开展“新村运动”之初所处的经济社会环境与我国当前城乡基本状况十分相似。一是发展阶段相近。上世纪60年代，韩国依靠出口导向型的经济发展模式取得了成功，工业化和城市化快速发展，进入70年代以后，政府有了充足的财力支援农业，以缩小城乡、工农，区域之间的差距。我国经过30多年的改革开放，工业化发展已到了中期阶段，人均GDP已经超过了2000美元，初步具备了加大扶持“三农”力度的能力和条件，已进入以工补农、以城带乡的阶段。二是政府地位相近。我国和韩国都是政府主导型的经济发展模式，政府宏观调控能力很强，政府可通过行政行为集中物力和人力，统筹城乡规划和建设。三是“三农”状况基本相似。农村人口、农业劳动力占多数，小农经济占有突出地位；人多地少，资源贫乏，人口密度高；农业组织化、规模化、机械化程度低，农业基础薄弱，农村教育落后，农民素质有低，农民收入增长缓慢，“三农”问题的矛盾突出。四是城乡关系相近。当前我国城乡状况与当时韩国一样，工农业发展出现严重失调，城乡之间的差距急剧扩大，城乡社会矛盾突出。因此，借鉴韩国新村运动的上述成功经验，不仅可以直接促进我国的新农村建设，而且可以推进我国城乡统筹发展战略全面实施的步伐，促进城乡经济与社会的和谐发展与良性循环早日实现。
　　
　　责任编辑：吴　宇

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