中国地方自治立法的开端——清末地方自治
时间：2021-07-05 04:01:27 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：20世纪初年，西方列强入侵，中国内忧外患，清政府发布“变法”、“仿行宪政”的上谕，推行“预备立宪”、“修订法律”等项措施，地方自治是其中的重要内容之一，之后清政府颁布了一系列的地方自治章程，在全国各地加以实施。通过这一系列的措施，地方自治形成了初步架构。作为清末新政重要内容之一的地方自治，是中国近代意义的地方自治的开端，也是中国政治近代化的重要条件和基础，虽然有一定的历史局限性，但更有着重要的历史意义。
关键词：清末；预备立宪；地方自治
中图分类号：D929 文献标志码：A文章编号：1002—2589（2008）24—28—02
一、清末地方自治立法的时代背景
清末是我国政治发生翻天覆地变化的重要历史时期，它开启了中国政治走向现代化的闸门。随着帝国主义侵略不断加深，清王朝日渐衰落，清政府面临前所未有的困境。内忧外患的中国社会思变成风，代表较先进生产方式的民族资产阶级从各自立场出发，纷纷发表政治主张：康梁仍坚持保皇改良，而以孙中山为首的民族资产阶级则以“驱逐鞑虏”的革命姿态崭露头角。一场带有进步色彩的新政势在必行。
（一）清末“新政”的实施
1901年1月29日,慈禧太后在西安颁布“预约变法”的上谕，内称：“世有万祀不易之常经，无一成不变之治法……一切政是，尤须切实整顿，以其渐致富强。”4月21日，清廷成立了以奕眶为首的督办政务处，李鸿章、荣禄等为督办大臣，刘坤一、张之洞为参预，新政正式启动。
清末新政，就其实施结果而言，是十分有限的，但它却给鸦片战争以来步履艰难的中国现代化进程带来了新的契机，一方面，它第一次给中国的现代化事业提供了一个合法性的基础，改革的阻力大大减小；另一方面，新政导致的思想解放，又成为新一轮政治动员的前提。”[1] “虽然清末新政的现代化由于1911年辛亥革命的爆发而中途夭折”，但是，“这十年的变化超过鸦片战争以来半个世纪的变化，并涉及政治、经济、文化、思想各方面，表明中国正在开始深化社会变革的新起点。”[2] “它是中国政治制度近代化的开端。”[3]
（二）清末“预备立宪”及地方自治的提出
20世纪初年，在内外新旧矛盾的交织中，清廷发布“变法”、“仿行宪政”的上谕，推行“预备立宪”、“修订法律”等项措施。光绪三十一年（1905年），清廷派遣载泽等五大臣出国考察，五大臣行前，提出一份以五年为改行立宪的奏折，折中提出的“布地方自治”是中国历史上在官方文件中首次提出的具有近代意义的地方自治的概念。实行变法，地方自治是其中最重要的内容之一。
1907年清政府诏令在中央筹设资政院，在地方各省设立咨议局。资政院拥有国家财政预算、决策、税法和公债的职权，由此得以监督政府，拥有议决宪法以外各种新定法典及其后的修改权。1908年颁布《各省咨议局章程》、《咨议局议员选举章程》，到1909年秋天全国除新疆外各省咨议局陆续设立。1909年颁布《资政院院章》，该院于1910年10月开院议事。各省咨议局和在此基础上建立的资政院，为新兴工商资产阶级、知识分子、士绅阶层提供了合法参政议政的场所。各地咨议局的议员大多是知识分子、新兴工商资产阶级，中央资政院中也有了一部分。清末宪政体制建设，除于中央设资政院、于地方设咨议局之外，地方自治的推行是更具有近代意义，且较有成效的一项活动。可以说这是中国近代意义的地方自治尝试的开端。
二、清末地方自治立法的的活动及其基本内容
1909年和1910年清政府相继颁布的《城镇乡地方自治章程》和《府厅州县地方自治章程》，在全国推行地方自治。自治分两级：城镇乡级自治为下级自治，限五年初具规模；府厅州县级为上级自治，限七年内一律成立。1909年颁布《自治研究所章程》，规定 “讲习自治章程，造就自治职员”。此外，还将“城镇乡应办自治各事，演为白话，刊物宣传，以资劝导”。[4]至1911年，全国各地成立的自治会、自治研究会、自治预备会等团体达50多个，此外还有更多的自治研究所、自治公所、议事会、董事会等机构。仅直隶一省在1910年底，就有自治预备会81处、自治研究所128处、学员3400余名。[5]
清政府相继颁布的《城镇乡地方自治章程》和《府厅州县地方自治章程》，在自治范围的规定上两者基本相同。可以看出，清末地方自治的范围涉及到居民社会生活的各个方面。以《城镇乡地方自治章程》为例，在本章程第一章中的第三节，规定的是自治范围，涉及如下几个方面：“(1)本城镇乡之学务：中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、图书馆、阅报社，其他关于本城镇乡学务之事；(2)本城镇乡之卫生：清洁道路、蠲除污秽、施医药局、医院医学堂、公园、戒烟会、其他关于本城镇乡卫生之事；(3)本城镇乡之道路工程：改正道路、修缮道路、建筑桥梁、疏通沟渠、建筑公用房屋、路灯，其他关于本城镇乡道路工程之事；(4)本城镇乡之农工商务 ：改良种植牧畜及渔业、工艺产、工业学堂、劝工厂、改良工艺、整理商业、开设市场、防护青苗、筹办水利、整理田地，其他关于本城镇乡农工商务之事；(5)本城镇乡之善举：救济事业、恤嫠、保节、育婴、施衣、放粥、义仓积谷、贫农工艺、救生会、救火会、救荒、义棺义冢、保存古迹、其他关于本城镇乡善举之；(6)本城镇乡之公共营业：电车、电灯、自来水、其他关于本城镇乡公共营业之事；(7)因办理本条各款筹集款项等事；(8)其他因本地方习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事。”[6]
章程的这种制度性规定，有利于地方各项事业的全面推进。其中值得重视的是，它把自筹地方事业经费作为自治范围的一部分，使各项事业的开展不至于因为政府财政的支出而无法展开。此外，自治范围中规定的“恤嫠”、“施衣”、“放粥”、“义仓积谷”、“救生会”、“救荒”、“义棺义冢”等公益事业，既继承了历史上的“义举”风尚，体现了中华民族“相互扶助”的优良美德，同时也顾及到了当时社会普遍贫困的实际需要。而把“贫农工艺”确定为自治范围，则有助于动员社会力量帮助贫苦大众掌握谋生手段。同时，也就促使传统慈善事业的内涵，由重视“养”，过渡到“养”、“教”并重，“使得传统慈善事业发展为近代慈善公益事业”，[7]体现出当时社会的进步和发展。
三、清末自治立法的局限性和进步意义
（一）清末地方自治的局限性
清末民初的地方自治是中国早期资产阶级和封建统治阶级的双向选择，也是中国早期政治现代化历程的重要一环。晚清时期的地方自治处于兴起和初步尝试阶段，其兴起以地方自治思潮的出现为标志，是资产阶级与开明地方势力结合的产物。清末地方自治运动尽管具有很大的历史进步意义，但由于时代背景所限，仍带有较大的局限性，主要表现在以下几个方面：
第一，以自治为名，实为官治。清政府推行地方自治其目的实欲加强官治，其手段则在扶植绅治，抑制民治。清政府设计的州县地方自治，是以官治统率自治，以自治辅佐官治为出发点。尽管中央政府对地方自治的适当监督是有必要的，但清政府的初衷并非还权于民。因此，造成了自治活动受到来自官方的过多干涉，甚至成为地方官员扩充势力的工具，使自治效果大打折扣。
