行政生态学视角下的地方政府大部制改革困境及其破解之道
时间：2021-06-08 16:02:53 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：我国地方政府大部制改革目前面临机构对接、条块协调、人员分流、权力监督等方面的共性困境。从行政生态学视角分析，大部制改革的困境主要源于当前我国处于过渡社会阶段的特有行政生态环境，具体可归因于纵向权力配置中行政高度政治化的权力异质性、社会保障力度弱导致的改革基础脆弱性，以及法治政府建设滞后造成一定程度上存在的形式主义。因此，为使地方政府大部制改革深入推进，必须改善地方政府大部制改革面临的行政生态环境，主要是层级政府间应科学划分政治性权力与行政性权力的边界；各级政府应加大社会保障资金投入，夯实改革的物质基础；中央政府应改革地方政府的政绩评价体制，助推法治政府建设。
关键词：地方政府；大部制；机构改革；困境；行政生态；法治政府建设
中图分类号：D67文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）12-0004-04
基金项目：教育部人文社科青年基金项目“压力型体制背景下乡镇政府治理体系与治理能力现代化研究”（14YJCZH160）。
作者简介：文华（1974-），男，重庆人，重庆文理学院公共管理学院行政管理系讲师，主任，研究方向：地方政府治理。大部制又称为大部门体制，具有“大职能、少部门、合资源、协关系”四大特征。[1]党的十八届三中全会强调，要统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制。因此，大部制改革是政府职能转变的重要内容。现有研究文献对大部制改革从行政职能、组织结构、内部动力、个案研究、模式对比等方面进行了相关分析，但尚未见从行政生态学视角进行研究的理论成果。基于此，本文以行政生态学理论作为研究工具，系统分析导致地方政府大部制改革困境的行政生态因素，并据此提出对策建议，以期为地方政府大部制改革实践提供助益。
一、地方政府大部制改革的现实困境
当前地方政府大部制改革实践，虽然取得了一定实效，但也面临从组织架构到权力运行的全方位困境，具体主要体现为以下四个方面。
1机构设置的上下对接问题。机构设置的上下对接是地方政府大部制改革面临的首要困境。上下级政府间职责同构的历史渊源在于我国长期形成的行政一体化模式，机构设置的上下对口在计划经济时代有效解决了政令传递与政令执行的畅通问题，但在实行市场经济体制之后，由于地方政府具有相当独立的经济利益诉求，政令传递的畅通并未必然带来政令执行的畅通，并且严重制约了地方政府尤其是基层政府的因地制宜发展，机构对口设置的负效应日益凸显。但即使如此，地方政府在大部制改革中依然面临机构对口设置的巨大压力。其中，最主要的压力在于如果不进行机构对口设置，则会危及下级政府向上级政府的资源获取。如果机构设置不能与上级政府对接，就会影响到与上级政府的联系，会被上级政府认为不重视该项工作，从而难以获得来自上级政府或部门的资源，这对地方政府的经济社会发展将是致命伤害。部分地方政府为应对此问题，就在同一个部门挂几个牌子，上级政府哪个部门来检查就把相应的牌子挂起来，比如湖北省随州市大部制改革后的“人少牌子多”已成一景。[2]也有的地方政府采取对内从新对外从旧的机构设置方式，比如杭州市富阳区大部制改革，对内实行专委会制，对外沿袭旧有部门设置以实现上下级政府间机构对接。上述兼顾各方利益平衡的大部制改革取得了一定实效，但也导致大量的重复性工作，严重浪费行政资源。由于深受机构设置上下对接问题的影响，各地大部制改革在机构设置上都难以完全做实大部制，机构改革远未达到预期效果。
2条块关系的行政协调问题。条块关系既包括地方政府与直接上级政府的职能部门之间的行政关系，也包括地方政府与上级政府垂直管理部门之间的行政关系。前者与层级政府间机构设置的上下对接问题是一体两面的关系，不再赘述。上级政府的垂直管理单位在人、财、物等方面均不受制于地方政府，但具体管理事务在地方政府属地范围，因此给地方政府的条块关系协调带来了较大困难。虽然地方政府即使不进行大部制改革依然面临与垂直管理单位的行政协调难题，但大部制改革的目标诉求并非机构调整，而是以职能调整为核心来理顺行政关系，提升行政效率，因此，地方政府与垂直管理单位之间的协调困境会很大程度制约大部制改革的实际效果，尤其影响行政效率。比如，杭州市富阳区在专委会制的大部制改革后一些老问题依旧存在，为保护生态环境，富阳区政府2013年对富川江河道采砂量控制为40万吨，但这一决定需报浙江省水利局下属的河道管理专职机构—浙江省钱塘江管理局批准才能生效，行政协调成本较高，直接影响到大部制改革的行政效率目标诉求。
3人员整合的分流安置问题。任何类型的机构改革都面临两个共同的问题：一是钱从哪里来，二是人到哪里去。就地方政府大部制改革而言，人到哪里去的问题更为棘手，如果处置不当会严重影响社会稳定。各地方政府在大部制改革中，对人员整合的分流安置都非常谨慎，导致在机构进行了一定程度精简的同时，并未带来人员的实质性精简，只是在人员分流安置方式上做了许多创新探索。比如，深圳市对需分流的局级领导实行全市统筹安排任职，对到达一定年龄的转任同级非领导职务或提前办理退休，对部门副职干部采取担任市信访专员、到基层街道挂职、到对口帮扶等地区挂职、选派到市属国有企业任职等分流方式予以消化，同时还结合市级领导班子换届，安排部分领导到市人大、政协等部门任职，暂时安置不了的允许超职数安排，逐步消化。再比如，佛山市顺德区在大部制改革后的新部门中设置了“局务委员会”，将原有部门的副职官员吸纳进去成为“局务委员”，解决人员安置问题。但上述人员分流安置方式仅是人事矛盾的转移，而非人员的真正分流安置，将人事矛盾转移给了接收单位，“头上消肿，消到了脚上”，既造成接收单位人员冗余，也挤压了接收单位原有人员的晋升空间，并没有从根本上解决人员分流安置问题，还造成了新的矛盾。
4权力运行的监督效能问题。毋庸置疑，大部制改革容易导致集权风险，各地方政府大部制改革也比较重视权力制约问题，其中以深圳大部制改革最具代表性。深圳大部制改革以“委”“局”“办”作为政府主要架构：“委”主要承担制定政策规划、标准制定等职能，并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能；“办”主要协助市长办理专门事项，具有统筹协调性，不独立行使行政管理职能。深圳大部制改革的核心就是对行政权进行“三分”，“委”“局”之间最终将形成“行政合同制”，实现行政权力间的相互制约。但遗憾的是，大部制改革后权力运行的监督效果并不明显。比如， 2014年6月，深圳帝景园业主由于汉京中心项目建设导致附近房屋严重开裂，起诉深圳市规划国土委，认为深圳市规划国土委在对汉京中心项目地块建设用地规划作出行政许可时，公示时间少于法律规定时间，且未听取利害关系人意见，因此“程序明显违法”，法院一审认为所诉行政行为与原告无利害关系，驳回原告起诉，帝景园业主并不认同一审判决，继续上诉。[3]这种官民纠纷案例在其余地方政府大部制改革实践中也不同程度存在，表明大部制改革后的权力运行监督效果并不理想。
