政府职能转变视角下的社会组织发展

时间：2021-06-06 08:01:46　来源：雅意学习网本文已影响人

　　 [摘要]社会组织发展不仅有利于社会体制改革，同时也有利于政府职能转变和政府治理结构优化。广东省佛山市顺德区在社会组织发展过程中面临一系列相关问题与不足，如社会组织缺乏独立性，社会组织对政府职能承接较少，社会组织自身发育不良等。为了进一步发挥社会组织的公共管理与服务功能，应转变观念，变政府培育为社会组织自行发展，减少政府过度干预，完善社会组织自身能力建设，完善社会组织自律机制与监督机制。
　　 [关键词]社会组织政府职能转变社会治理创新
　　随着改革开放不断深入，中国社会的发展进程也在不断加速，在社会结构方面，社会阶层出现了明显分化，由原有的单一结构向多元结构发展;在社会诉求方面，不同社会阶层的诉求差异化非常大，以过去的以物质需求为主，转变为现在的物质与精神需求共同存在;在社会利益方面，各阶层之间的利益冲突日益加剧，由利益冲突逐步演变为群体间冲突;在社会价值方面，主流价值悬置，小众甚至一些极端价值横流，对社会群体的思想危害极大。在当前的社会状况下，单凭借政府的力量已无法解决日益尖锐的社会问题，地方政府纷纷开展基层治理创新。顺德区政府开展了社会体制综合改革，就是将体制内与体制外的力量相结合，最终形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局。社会体制综合改革的核心问题是转变政府职能，即将部分政府职能转移给社会，而社会组织是承接政府职能转移的主体，一方面，活跃于基层社会公共领域，为民众提供社会服务;一方面，与政府形成良好的沟通与合作机制，在政府主导的地方治理结构中寻求发展，因此社会组织应充当政府与社会个人之间的桥梁。社会组织的发展，关系到社会体制综合改革的成败，如何完善社会组织，推动社会组织朝着良性互动的方向发展，成为顺德区政府目前面临的一个重要问题。
　　一、顺德社会组织发展中存在的问题
　　根据顺德区民政宗教和外事侨务局2011年的统计数据，全区共有注册登记的社会组织628个，其中社会团体356个，民办非企业单位272个。到2013年，全区注册登记社会组织已突破700个，他们在社会公共管理与服务过程中发挥着重要作用。在原来的双重管理体制下，社会组织登记注册困难，但实际活跃的社会组织数量巨大。调研结果显示，各类未进行正式登记注册，或者采用工商登记的方式存在的社会组织的数量大约10倍于合法登记的社会组织。多年来，较多专家、学者研究双重管理体制的弊端，并且呼吁取消该制度。在这种趋势下，顺德区2011年启用直接登记制度后，放开了社会组织登记注册的一些限制，使得顺德区合法社会组织的数量大幅增长，呈现出可喜的发展势头，但其中也存在一些问题。
　　（一）社会组织缺乏独立性
　　1.社会组织沦为“二政府”。较多的社会组织在成立后依附于政府，希望更多地从政府部门获得职能转移和权力下放，没有职能与权力的社会组织，无法在现有的体制下生存，尤其是成长中的社会组织。与社会组织相比，政府拥有更多的政治、社会与经济资源，在经济社会发展过程中发挥着决定性作用，但是社会组织拥有的社会资源与政府极其不对称，处于一种弱势地位，不得不依赖强势的政府。事实上，社会组织应独立于政府部门之外，作为其中一种主体参与到基层治理实践中，无论是民办非企业，还是基金会，或者是社会团体，都应该发挥其主体作用，应与政府处于一种平等对话与沟通的状态，而不能沦为“二政府”。
　　2.政府对社会组织的人事控制。调研发现，很多的社会组织为了能够争取到更多的政府资源，倾向于邀请政府部门退休领导担任社会组织的领导，由退休领导和政府部门进行沟通，或者利用之前积累的人脉关系获得相应的职能或权力，无形中政府与社会组织产生了千丝万缕的联系，甚至有个别社会组织的领导职位由现任政府领导兼任，对社会组织未来发展有非常大的促进作用。一方面，政府部门领导希望通过兼任社会组织的领导提高该专业领域的知名度，并且获得相应的利益;一方面，社会组织非常希望现任领导帮助其获得更多的社会资源，政府部门领导与社会组织在这个过程中是受益的，因此在这种形势下人事控制难以避免，而且在部分地方相当常见。
　　3.政府对社会组织的管控多于培育。原有的双重管理体制极大地束缚了社会组织的发展，尤其是登记注册环节，有学者将这种管理体制生动地形容为“两个婆婆”，登记注册机关与业务主管机关，都有对社会组织进行监督、管理的责任与权力，设计该政策的初衷是形成“双保险”管理制度，将社会组织置于严密的政府管控之下。虽然社会组织登记管理制度已进行了变革，但是这种管控思维依然延续下去，如要求社会组织接受相关业务领域的政府职能部门的监督，而且开展活动需要向各级政府部门备案，其实就是另外一种形式的管控。政府对社会组织的管理制度一直处于“重监控而轻培育”、“重干预而轻支持”、“重管理而轻服务”的状态，社会组织与政府之间是不平等的依附关系，在这种管理思维与政策下，社会组织的发展非常艰难。
　　（二）社会组织承接政府职能较少
　　1.政府对社会组织扶持力度不够。社会组织运作不以营利为目的，其追求的并非经济效率，而是社会效率。但是社会组织参与社会管理，提供社会服务的过程中一定会产生相应的成本。社会组织的收益多半来自于政府资金扶持和社会捐赠，政府每年会对重点社会组织项目进行资金扶持，但覆盖面不够，一些处于运作初期的社会组织无法获得政府的资金扶持。另一方面，政府对社会组织的政策优惠不明确，社会组织应当享受税收优惠政策，但实际上一部分工商登记的社会组织无法享受，即使是合法登记的社会组织，由于具体税收政策不明确，实际操作中容易出现问题。目前，学术界对于社会企业的定位和具体运作模式争议较大，政府对社会企业也是无所适从，没有明确的政策指引社会企业的健康发展。
　　2.政府对社会组织放权较少。政府对社会组织下放的实质权力较少，如行业标准制定、行业准入的资质审核、技术素质考核等。目前，社会组织以提供社会服务为主，承接部分政府职能的社会组织较少，而且承接的职能不涉及考核认定等实质性权力，以辅助性权力为主，如培训、统计、产品认定、行业评比等。一方面，政府职能转移需要一个过程，先试着将一些简单的权力下放，再考虑以后对社会组织的全面放权。政府逐步放权，有利于风险控制，防止社会组织发展出现混乱局面;另一方面，目前社会组织发展不够完善，过多地放权给社会组织，社会组织容易出现能力不足的局面。

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