从“三鹿事件”看我国行政不作为赔偿的法律空间
时间：2021-07-08 12:04:43 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：现行法律未明文规定的行政不作为，但通过一定的法律解释方法，可以将其纳入我国现有的行政诉讼受案范围和行政赔偿范围。在行政行为是否构成实定法下的行政不作为这个前提性问题上，是无法同样运用法律解释的方法“推而衍之”的，即无法通过法律解释的方法释放出空间，这样，在修改《国家赔偿法》的时候，引入保护规范理论就是一个可行的解决方案。
关键词： 行政赔偿行政不作为保护规范理论行政裁量
中图分类号：DF31
文献标识码：A
引 言
“三鹿事件”从硝烟弥漫到尘埃初定。时至今日，也许我们可以透过其纷繁复杂的表象深入到事件的本质。在解决赔偿问题时三鹿公司商业价值大幅缩水引发了人们对行政赔偿的期待，但“三鹿事件”中行政机关是否应该赔以及应该如何赔的问题却是聚讼纷纭。类似的问题在2005年底发生的“松花江水污染事件”中已经出现，而此次“三鹿事件”涉及的问题较其而言更为复杂。本文拟从“三鹿事件”中的行政行为入手，探讨我国现行制度下行政不作为赔偿的法律空间，并对我国《国家赔偿法（修正案草案）》中如何规范行政不作为作出反思。
一、我国现行的行政不作为赔偿法律制度
石家庄市人民政府曾就“三鹿事件”向公众道歉，其中第3点提到：“由于信息的迟报，贻误了上级机关处理问题的最佳时机，给群众生命安全造成重大危害，严重影响了党和政府的形象。”当地政府对迟报行为是否应当承担行政赔偿责任呢？
通常认为，行政不作为赔偿责任的构成需要满足三个要件：第一，行政行为构成行政不作为；第二，申请行政赔偿的有效途径是附随行政诉讼一并提起；第三，该行政不作为属于行政赔偿范围。我们不妨先以此三要件为线索梳理一下我国现有的行政不作为赔偿法律制度。
（一）是否构成行政不作为
通常认为，行政行为构成行政不作为需要满足三个条件：第一，行政机关具有法定的作为义务；第二，行政机关有能力履行而没有履行；第三，行政机关没有裁量权或超越、滥用裁量权。对于第一个条件，所谓行政机关具有法定的作为义务一般又包括三种情形：其一，法律、行政法规、行政规章或者规范性文件规定了行政机关的作为义务；其二，先行行为引起了行政机关的作为义务；其三，合同行为规定了行政机关的作为义务。第二个条件即行政机关有解力履行而没有履行较好理解不需解释。对于第三个条件，由于涉及到行政裁量权问题，需要稍微说明一下。
行政行为分为羁束行政行为和裁量行政行为，羁束行政行为是否构成行政不作为的问题比较简单，主要看是否违反了法定的作为义务；对于裁量行政行为，如果行政机关作出的行政行为是在其裁量权范围之内，那么该行政行为一般不会构成行政不作为。这里需要注意的是行政裁量缩减的情况。
行政裁量缩减是针对行政裁量而言的，“行政裁量的主要特征在于法律效果的‘开放性’与‘个案决定权的授权’。故所谓‘裁量缩减’的概念，乃指上述开放性与个案决定空间一部或全部不复存在，亦即，在个别情形下，原本由立法者所授予的行政裁量空间，发生缩小的结果。”“对于行政裁量仅存有唯一合法决定可能性的情形，一般称为‘裁量缩减至零’。”［1］对于引发裁量缩减的情形，一般认为包括重要法益的保护、基于平等原则所构成的行政自我拘束、基于信赖保护原则所构成的行政自我拘束等。在我国，行政立法中没有对行政裁量缩减作出明确规定，但是法官在裁判中对于行政裁量进行了限制，发展出了若干审查标准。一项专门以法院裁判为对象的行政裁量研究文献指出：“为了尽可能地避免从正面阐述合理或者公正的含义和要求，避免不同层次上的合理性分歧，我国法院的法官们综合运用合理性原则和比例原则的审查思路，在个案审判中发展出一套审查方法和审查标准。它们的共同点表现在：用一种反向思维的方式，努力找出不公正、不合理的表现形式；用尽可能客观的标准来判断行政不公正、不合理；尽量找出一个最低标准来判断行政自由裁量决定的合理性，如果行政自由裁量决定的合理性低于这一最低标准，则构成违法，法院就会以‘滥用职权’或者‘显失公正’撤销该行政决定或者确认违法。”［2］
（二）行政不作为与行政诉讼受案范围
行政不作为是否属于行政诉讼受案范围？对此，相关的法律规范包括《行政诉讼法》第2条、第11条、第12条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》）第1条。综合以上法律规定，我国行政诉讼制度对于行政不作为的规定有以下特点：
1.规定具体而非抽象的行政不作为。《行政诉讼法》第11条第1款第4、5、6项把部分行政不作为纳入了行政诉讼的受案范围，具体包括：行政许可中的不予答复行为、申请履行法定保护职责而不予答复的行为和没有依法发给抚恤金的行为。前两种属于依申请产生的行政不作为，后一种属于依职权产生的行政不作为。
2.没有明确排除行政不作为。《行政诉讼法》第12条和《若干问题解释》第1条第1款都没有明确将行政不作为排除出行政诉讼受案范围。
3.为兜底条款留下了解释空间。相关兜底条款包括《行政诉讼法》第2条、第11条第1款第8项和第2款、《若干问题解释》第1条第1款，这些条款历来成为学者们在行政诉讼受案范围领域创造“衍生品”的重要工具，同时也是法官们通过解释打开行政不作为的行政诉讼之门的重要工具。
（三）行政不作为与行政赔偿范围
行政不作为是否属于行政赔偿范围？对此，相关的法律法规及规范性文件规定包括以下条文：《国家赔偿法》第2条、第3条、第4条、第5条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《若干问题规定》）第1条、第6条以及2001年《最高人民法院关于公安机关不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》（以下简称《批复》）。综合以上法律法规及规范性文件的内容，可以发现我国行政赔偿制度对于行政不作为的规定有以下特点：
1.仅明确承认公安行政不作为。《行政诉讼法》对行政不作为仅进行了有限式列举，《国家赔偿法》则连这种有限列举也没有。最高法院院仅在《批复》中对公安机关的行政不作为赔偿责任作了规定，且其规定的是一种依职权的行政不作为。
2.没有明确排除行政不作为。《国家赔偿法》第5条和《若干问题规定》第6条都没有明确排除行政不作为的赔偿问题。
3.兜底条款同样留下了解释空间。相关兜底条款包括《国家赔偿法》第2条、第3条第5项、第4条第5项以及《若干问题规定》的第1条。其中的核心是对于赔偿范围包括的“其他违法行为”的理解。
以上是我国行政不作为赔偿制度的特点，需要注意的是现行行政诉讼受案范围和行政赔偿范围制度中都保有兜底条款，这就为法律解释预留了一定空间。这意味着，如果行政行为构成行政不作为，而该行政行为又不属于行政诉讼制度和行政赔偿制度明确列举的范围，那么通过解释现有法律规定，将其纳入行政诉讼受案范围和行政赔偿范围是有可能的。［3］
在“三鹿事件”中，尽管现有行政诉讼和行政赔偿的法律规定都没有明确提及“迟报行为”，但是如前所述，通过对兜底条款的适当解释，有可能将该行为纳入行政诉讼受案范围和行政赔偿范围。根据《突发公共事件应急条例》和《河北省突发公共卫生事件应急实施办法》，石家庄市人民政府有在接到报告后2小时内向河北省人民政府报告的法定义务，而且该法律规定也没有为石家庄市人民政府留下行政裁量的空间。石家庄市人民政府在明显有能力履行而不履行的情况下，其构成行政不作为似乎也是没有疑义的。石家庄市人民政府在“三鹿事件”中应当承担行政不作为赔偿责任。
