正向激励与逆向惩罚：地方官员生态环境追究的控制机制
时间：2021-06-08 12:01:33 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：
地方官员生态环境损害责任追究是建设生态文明和实现绿色发展的有效途径，党政同责和终生追责，既抓住了问责的关键少数，又规定了问责时限。当前我国地方官员生态环境损害问责实践中存在的问题：权责不明、认识偏差、规避问责、问责执行不到位。解决路径在于制定生态环境保护责任清单、建立地方官员生态政绩考评机制、元问责机制和复出机制。
关键词： 正向激励；逆向惩罚；生态环境损害；控制机制；地方官员问责
2015年8月9日，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》颁布实施，规定 “地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任”，“中央和国家机关有关工作部门、地方各级党委和政府的有关工作部门及其有关机构领导人员按照职责分别承担相应责任。”这体现了“管事”与 “管人”、“管执行”与“管决策”、“管主体责任”与“管监督责任”的紧密结合，将党政系统有机统一到生态环境与治理的统一行动上来，必将促使地方官员积极承擔起环境保护与治理的责任，带动政府及其工作人员积极履行环保职责，满足公众对环境公共产品日益增长的需求，这是专门针对生态环境保护的问责规定。
一、问题的提出
为什么要对党政领导干部进行生态问责？为什么政府要承担环境责任？这应从环境问题的属性说起，这是研究政府环境责任问题和责任追究问题的逻辑起点。生态环境具有准公共物品的属性，环境污染治理很难通过私人的个体行动实现环境污染治理与保护效果，这就要求政府通过有组织的集体行动来保证所提供的准公共物品的质量，使得环境问题转化成一个公共性问题，成为“公域”治理的一部分。在我国，党政领导干部作为公共权力的代表者和“受托方”，必须承担起与其公共权力相匹配的公共责任，保证其在职权范围内所从事的公共事务获得公众满意，接受公众的监督，并对其履职否定性后果承担责任——问责。只有全面维护公众权益的政府才是负责任的政府，其官员也才具有合法性和正当性。问责制作为一种制度安排，其主要功能在于制裁和惩罚失责或卸责行为，制约和监督行政权力。问责提高了责任追究的概率，增加了约束和控制不负责任行为的正能量。随着我国环境问题的日益严峻，对地方官员的生态问责也将成为问责的“新常态”。近年来一大批地方官员因环境问题被问责（见表1），对环境保护与治理不力官员的问责风暴在悄然来临。由于我国生态环境损害问责还处于刚刚起步阶段，如何通过生态问责牢牢守住生态保护红线、如何进行 “山水林田湖”综合治理，都还处于探索之中。因此，在建设生态文明的大背景下，通过正向激励与逆向惩罚进行生态问责研究具有重要的理论意义和实践意义。
二、文献综述
对行政责任的探讨和研究几乎一直伴随着公共行政学发展的全过程，其中卡尔·弗瑞德里奇和芬纳最具代表性，他们围绕如何保证行政责任展开了深入而又有见地的争论，为落实行政责任提供了两种理论路径。芬纳认为：“将‘职责感’，即有效的职责加以区分的重要性。职责感或责任感意味着一个行政官员感觉或理解义务（an obligation）。这是责任的主观形态，相对应于一个人对其行为承担的法律责任。前者是对治理者内在的制约，后者是对行政行为的外在约束。”[1]弗瑞德里奇认为“在现代大型的、复杂的政府体系之中，通过外在的约束，并没有保证客观责任实现有效途径，而且有证据表明大多数行政官员在大多数时间里，事实上遵循着主观的责任道德。”[2]
行政学者特里·L·库珀（Terry Cooper）则明确将行政责任分为客观责任与主观责任。他认为客观责任的形态包括两个方面：“职责和应尽的义务”“所有的客观责任都包括对某人或某集体负责，也包括对某一任务、人员管理和实现某一目标负责。前者是职责而后者则是义务。职责和义务，对某人负责和某事负责，是客观行政责任的两个方面。”[3]74他认为“主观责任根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。行政管理角色过程中的主观责任的履行是职业道德的反映，而职业道德是通过个人经历逐步建立起来的……推动我们行为的不是上级或者法律的要求，而是信仰、价值观和被理解成禀性的个性特征等这样一些内部力量。这些内部力量推动的责任源头或许开始处于外部标准或期待，但伴随着长时间不断的培训和社会化，我们把他们转化成内心的东西。”[3]8485他认为“主观责任就来源于基本的、坚定的、可成为价值观的信仰之中。” [3]88
随着公共行政的发展，对责任的理解和诉求也在悄然发生变化，责任概念从“Responsibility”向“Accountability”转变，“说明在建设责任政府过程中更强调说明责任与义务，更强调透明度、回应性与外部控制。” [4]157最典型的是英国部长责任制，一是给予说明的义务（accountability），或说明责任——报告工作意义上的责任，二是承担过错责任的义务（responsibility），或过错责任——应受责备意义上的责任。[5]说明责任就是要求“行政机关及其官员必须对其行为做出解释和说明，要求政府要公开披露其行政及其绩效的所有事实。”政府要就其工作提供全面、准确、真实的信息……，还要说明其政策与施政措施的合理性，接受公众对其合理性、合法性的检验……，只有在充分知情的情况下才能更好地追究政府责任。” [4]158159“说明责任” 与“过错责任”作为政府责任系统的两个重要因素，他们之间发挥作用的大小也不相同，越来越侧重于说明责任，更侧重于事前和事中问责，“政府的说明责任是政府问责机制发挥作用的前提。” [4]158在政府责任追究过程中，实现“过错责任”的单一路径向“过错责任”和“说明责任”相融合，并注重强调“说明责任”的转变，这反映着责任政府建设和问责制发展的新趋势。[6]
在我国建设生态文明的大背景下，强化对地方官员的生态问责，可以更好的将生态环保责任嵌入党委、行政系统内部，避免一些生态环境破坏行为无人负责的状态，更好地发挥内部控制机制的作用。这既是“蓝天、绿水保卫战”的必然要求，也是责任政府建设的内在要求。
