民主的没落与公共性的扩散
时间：2021-06-08 04:00:14 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
〔摘要〕 自20世纪80年代始，公共选择理论、委托—代理理论、产权理论等在社会治理的实践中得到了积极响应，特别是以新公共管理运动为旗帜的政府改革运动在世界范围内得到了广泛的展开，从而造成了一场反民主的理论与实践运动。公共选择理论、委托—代理理论、产权理论等虽然是在西方政治学谱系中产生出来的经济学理论，然而，当这些理论被应用到国家及其政府建构的时候，却表现出了对社会契约论所确立的民主原则的颠覆。新公共管理运动作为这些理论的综合实践形态，更是在改革过程中加速了民主的没落。新公共管理运动在进行治理功能的外包时，其实是用具体的契约取代了社会契约论的普世契约，这是对社会契约论的反叛，而且在这种反叛中实现了社会治理体系的结构重组，即把原先界线分明的治理主体与客体间的关系打乱，使治理者与被治理者之间的边界模糊了。结果，带来了公共性的扩散，在逻辑上开拓了政府与社会合作治理的前景。
〔关键词〕 民主；公共性；治理主体多元化；合作治理
〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2011）02－0055－07
〔作者简介〕张康之，南京大学政府管理学院教授，博士生导师， 江苏南京 210093；
张乾友，中国人民大学公共管理学院博士研究生， 北京 100872。
我们正处在一个高度复杂性和高度不确定性的时代，随着各种社会构成要素彼此联系的加深和相互作用的加强，任何一个看似简单的历史事件都可能会造成复杂的社会后果，许许多多两不相容的事件都能共处于一个体系之中，甚至会表现为同一社会事件的两个或多个方面。以社会治理领域为例，20世纪后期以来，在公共选择理论、委托—代理理论、产权理论等的影响下出现了新公共管理运动，而这一运动在各国的改革实践中却同时造成了“民主的没落”与“公共性的扩散”这两个看似矛盾的重要后果。作为一种经济学理论，公共选择理论受到多门学科空前的追捧，可以说很少见到有一种理论能够像公共选择理论这样被多学科用来解释社会生活中的各种现象。然而，正是这一理论，与近代以来的基础性意识形态框架之间存在着实质性的冲突，在某种意义上，它是一种反民主的理论。表现在行政学这门学科中，根据公共选择理论进行的理论建构和改革实践，总是把官员与公民、政府与社会看作同一政策市场中的平等主体，这实际上颠覆了由社会契约论所确立的民主原则。所以，20世纪80年代以来，在新公共管理运动把公共选择理论、委托—代理理论等付诸实践的时候，也加速了民主的没落。不过，我们应看到，上述理论对社会契约论的颠覆具有一种正向的功能，它在终结了社会契约论的普世契约的同时，也为政府与社会间的具体契约关系的建立扫清了理论上的障碍。通过治理功能的外包，新公共管理运动也带来了公共性扩散的结果，赋予了许多社会构成要素以公共性的内涵。正是由于许多社会构成要素获得了公共性的内涵，从而在人类的社会治理体系演进中首次呈现出了治理主体多元化的趋势，进而使社会治理变革呈现出了走向合作治理的必然性。
一、 对社会契约论的颠覆以及民主的没落
民主是近代社会的最伟大发明，这项贡献应归功于工业社会的启蒙思想家们。正是社会契约论者确立了政治民主的原则，并在其后的发展中将其推展到社会生活的许多领域，成为一种普遍性的行为标准。当然，回顾近代早期的启蒙运动，虽然不是每一位契约论思想家都是民主的支持者，但就社会契约论的逻辑证明路径而言，基本上都是从自然状态的假定出发而展开理论叙事的，这决定了社会契约论必然会导向民主的政制设计。因为当社会建构和政治建构的路径从自然状态延伸出来的时候，也就使原先凌驾于社会之上的君主及其国家的先验支配地位丧失了合理性，社会治理赖以展开的原则和机构也就可以被认为是自然状态中的人们彼此订立社会契约的产物。这样一来，参与订约的人民就成了国家的主权者，国家及其政府作为社会契约的产物，在根本上应受到社会契约的约束，并需要对作为立约者的人民负责。这就是民主的基本内涵。
作为一种民主理论，社会契约论的全部秘密都蕴藏在它关于自然状态的理论假定中，正是这一假定，从根本上确认了人民主权、国家及其政府等都是作为社会建构的结果，而民主则是进行社会建构所必须遵循的基本的和普遍的原则。同样，当政府与国家承担起社会治理的职责时，也必须遵循民主的原则，按照民主的方式去开展活动。如果不是把国家及其政府视为一种社会建构的话，实际上，就会把它们默认为一种先验性的存在，就会把民主的原则搁置起来，甚至会走向不民主的方向。在社会契约论那里，作为订约者的人民是平等的，自然状态赋予了他们平等的地位，他们在平等的基础上订立契约，国家及其政府是他们订约的结果，他们对国家及其政府拥有主权。也就是说，作为人民的构成要素的人之间是平等的，但在国家及其政府与人民之间却不应存在平等的关系，因为国家及其政府是不具有独立的主体地位的，人民对国家及其政府拥有主权本身就意味着：只有人民才是国家及其政府的主人。然而，当公共选择理论把国家及其政府的运行当作一个经济过程来看的时候，其实是否认了它作为政治过程的性质。特别是在新公共管理运动这里，国家及其政府成了市场经济中的“法人”，可以同其他社会构成要素（即社会契约论中的立约人）之间开展平等的交往，在服务外包的过程中签订合同，建立起国家及其政府与它们的主人间的契约关系。根据社会契约论，国家及其政府作为订约的产物所反映的是人民的契约关系，而新公共管理运动则要求国家及其政府作为独立的行为主体去与社会签订合同，形成契约关系，因而从根本上动摇了民主原则赖以成立的基础。事实上，当公共选择理论把国家及其政府的运行看作是经济过程而不是政治过程时，已经完全否认了民主的价值。
卡蓝默感叹道，随着民主制度的定型化，“社会契约理念本身已经烟消云散”〔1〕。到了20世纪，由于民主的原则已经通过宪法而得到体现，人们便不再关注国家及其政府的起源与创立的问题了，而是把注意力转移到了思考既有制度框架下的政府运行问题上来了。所以，与启蒙时期的政治学理论相比，20世纪的“政治科学”发生了研究方法上的转向。启蒙时期的政治学理论通常都是从生成中的市民社会出发去探讨国家与社会的关系的，并依此去对政府的角色与职能作出规定，所以，不论研究者自身的理论倾向与政治倾向如何，而出发点上的共同性决定了他们必然会把国家及其政府看成是一种社会建构的结果，从而导向民主的结论。社会契约论虽然由于引入自然状态的范畴而在对市民社会进行解释时显得较为困难，但在国家与社会的关系问题上，依然是从社会出发而不是从国家出发的。20世纪的政治科学则不同，他们将研究的起点转到了国家及其政府本身，即从国家及其政府出发去确立研究路线，结果，研究者也就不可避免地会把国家及其政府看成是与社会平等的存在物，甚至会误以为国家及其政府先于社会而存在，进而导向了反民主的结论。
在《民主的经济理论》中，公共选择学派的代表人物之一唐斯毫不掩饰地表达出了他试图为政府地位“平反”的要求。他说，“在全世界，政府支配着经济舞台。政府的支出决定了就业的程度，政府的税收影响了无数的决策，政府的决策控制着国际贸易，政府的国内规制（regulations）涉及几乎每一个经济活动。……然而，政府在经济理论世界中的作用却同它在现实世界中的这种支配地位毫不相称。……政府迄今未能与私人决策者一起成功地结合在一个统一的一般均衡理论中。”〔2〕有鉴于此，唐斯从古典经济学中借用了“理性人”的理论假设，并从这一假设出发构造了一个关于民主过程的理性选择模型，以求对政府与私人决策者的行为方式作出一个一般性的解释。
