监督管理职责之下的行政备案制度探究
时间：2021-06-05 12:01:44 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
关键词 监督管理 职责 行政备案
作者简介：张杰，河南天基律师事务所律师。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.247
一、引言
2015年12月2日，交通部第23次部务会议通过了《公路工程建设项目招标投标管理办法》（中华人民共和国交通运输部令2015年第24号）（以下简称第24号令），该办法自2016年2月1日起施行。
第24号令第十七条规定“招标人应当按照省级人民政府交通运输主管部门的规定，将资格预审文件及其澄清、修改，招标文件及其澄清、修改报相应的交通运输主管部门备案。”
上述办法出台之后，结合河南省的实际情况，河南省交通运输厅于2016年3月31日出台了《关于调整我省公路水运工程招标备案管理权限的通知》，该通知就河南省公路水运工程施工、施工监理和试验检测招标备案管理权限做出了调整。该通知还要求“取消河南省交通建设项目招标投标事项备案表、河南省交通建设项目评标专家抽取记录表。”
第24号令和通知出台之后，实践中，一些职能部门向笔者咨询备案的具体工作和可能存在的法律问题：我们怎么备案？备案是否要进行实质性审查？如果未进行审查，或因审查不善而导致不良后果的发生，是否要承担相应的监管职责？负责人是否要受到追究？
就上述问题，笔者进行了一定范围和程度的研究。
二、部分行政备案事项的检索
笔者检索了郑州市及河南省部分需要备案的领域、事项，进行了初步梳理，主要有：
（一）工程建设领域
需要向郑州市城乡建设委员会备案的有：建设工程招标文件和招标情况书面报告备案，建筑工程合同备案、工程竣工验收备案，建筑起重机械产权备案、使用登记及租赁企业备案、安拆告知备案，建设工程承发包合同备案。
（二）交通领域
需要向郑州市交通运输委员会备案的有：公路工程招标文件及其澄清、修改的备案。
（三）宗教事务领域
依据《河南省宗教事务条例》对备案事项的规定有：
设立天主教教区，由省人民政府宗教事务部门按照国家有关规定备案。
宗教教职人员在省内跨县（市、区）或者跨省辖市主持宗教活动，由宗教团体报相关人民政府宗教事务部门备案。
宗教教职人员到省外或者省外宗教教职人员到本省主持宗教活动或者担任教职，由全省性宗教团体报省人民政府宗教事务部门备案。
宗教教职人员经宗教团体认定，报县级以上人民政府宗教事务部门备案；天主教团体主教的任职，须由天主教全国性的宗教团体向国务院宗教事务主管部门备案。
宗教教职人员担任或者离任宗教活动场所主要教职，报县级以上人民政府宗教事务部门备案。
（四）工商管理领域
依据河南省工商管理局官网公布的企业拍卖合同备案、格式条款备案，《河南省工商行政管理局经营性网站备案及加贴电子链接标识试行办法》规定的关于经营性网站的备案。
（五）消防领域
消防设计文件报公安机关消防机构备案。消防设计变更的，应当重新备案。
（六）治安管理领域
典当业的设立，报省级公安机关备案；开锁业应当向派出所备案；旅馆业向当地的縣、市公安局、公安分局备案。
（七）互联网领域
拟从事非经营性互联网信息服务的，应当向其住所所在地省通信管理局履行备案手续。
（八）文化管理领域
经营活动含有奖销售项目的，公示的奖品目录须向经营活动所在地县级及以上的文化主管部门备案。
（九）企业投资领域
《河南省企业投资项目备案办法》（2014年修订）规定的我国境内内资企业（事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会比照执行，以下统称企业）在我省境内投资项目以及外商投资项目的备案。
（十）公共资源交易领域
公共资源交易活动过程的相关资料须进行存档备案。
（十一）权益交易场所领域
交易场所主发起人须到相关行业管理部门进行备案登记；
交易场所发生变更，须向所在地政府或主管部门以及相关行业管理部门备案；
交易场所应当妥善管理客户资金，选择所在地政府或行业管理部门认可的银行进行第三方存管，与存管银行签订账户监管协议，并报行业管理部门备案。
三、关于行政备案的性质
（一）备案本意
根据汉语词典的解释：“备案，是指向主管机关报告事由，存案以备查考。”其近义词有“登记、注册、挂号”等。
本文探讨的行政备案，不同于《立法法》、《法规规章备案条例》所规定的法规、规章的备案。行政备案又被称为行政备案登记或行政备案管理。
（二）行政备案的初衷
国务院于2013年9月19日公布了《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》，该通知明确指出“……严格控制新设行政许可，切实防止行政许可事项边减边增、明减暗增……设定行政许可，对人民群众生产、生活影响很大，必须从严控制。今后起草法律草案、行政法规草案一般不新设行政许可，确需新设的，必须严格遵守行政许可法的规定，严格设定标准。”该通知中，对行政许可法有关行政许可的设定作了详细规定，提出了16项设定标准。该通知第16条规定“国务院部门规章和规范性文件一律不得设定行政许可，不得以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可，不得以非行政许可审批为名变相设定行政许可。”
可见，行政备案的初衷，是为了配合《行政许可法》的贯彻落施、弥补行政审批改革、压缩减少行政审批事项后的真空。但在实践中却出现了以行政备案之名，行行政许可之实的情形，甚至又倒退至行政审批的窠臼。
