基层群众性自治组织法律特性简论
时间：2021-06-04 08:02:35 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：基层群众性自治组织是我国基层民主制度的重要组成部分，自治性、群众性、民主性、法定性、自律性和基层性，是其性质在法律上固有的特征表现。其中，自治是其最根本的法律属性，是法治下的自我治理；民主则是自治的核心意旨和价值追求。基层群众性自治组织的这些特性，使其在性质上和工作方式上区别于国家政权机关和其他群众组织，彰显了其独立自主的法律地位。
关键词：基层群众性自治组织；性质特征；工作方式
中图分类号：DF4 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）20－０316－02
基层群众性自治组织包括在城市设立的居民委员会和在农村设立的村民委员会，它们是我国基层民主制度的重要组成部分。根据宪法和法律，基层群众性自治组织具有与国家机关和其他社会组织不同的特性，这些特性彰显了它们独立的法律地位和在民主政治建设中特有的宪政价值。
一、基层群众性自治组织的性质特征
1．自治性。“自治”是其最根本的法律属性，即自己的事自己管，排除他人的替代，禁止他人的非法干涉和强制，除非法律有特别规定。这正是《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》第1条关于“由城市居民群众依法办理群众自己的事情”、“由村民群众依法办理自己的事情”的立法宗旨的基本含义；同时，关于三个“自我”即“自我管理、自我教育和自我服务”的规定，更是醒目地阐释了“自治”的内涵构成。在基层群众性自治制度中，居民、村民是自治的主体，居民委员会、村民委员会则是自治的组织形式。以村民自治为例，所谓“自治”就意味着——“村里的官村民自己选、村里的事村民自己定、村里的财村民自己理，总之，根据法律独立自主地治村。”[1]255可见，“自治”在根本上表明基层群众性自治组织既不是各级政府的工作部门或派出机构，也不是其他任何社会团体的具体分支，而是依法具有独立自主的法律地位，实行自我管理、自我教育和自我服务的组织体。
2．群众性。宪法和法律在定义基层群众性自治组织时直接使用了“群众性”的表述，而居住在一定区域范围内的城市居民和农村村民就是此处所说“群众”的包含范围，从某种意义上说，这可以理解为是包括了社会的全体公民。因此，群众性亦可理解为社会性，群众自治也就是社会自治。但此种群众自治并不是社会自治的全部，只是社会自治的一个方面和一个重要组成部分，同时，它也不是从社会直接发展而来，它的性质、组织样式和制度形态都是由国家以法律形式加以设计和确定。因此，在我国，基层群众自治从根本上说是国家政权建设和制度设计的产物，与国家政权有着深刻的内在联系，即“指导与协助”的关系，而不是领导与被领导的关系。因而，“群众性”同时也意味着基层群众性自治组织被排除于政权体系之外。
3．民主性。实行民主而排斥独断专行，应当是自治性和群众性的另一种解读。自治的根本，是“大家的事大家办”，这是自治的内容和核心意旨。但是，大家该怎么办，即通过什么形式或者体制将该内容和意旨落到实处并加以保障，则是自治正当存在和有效运行的关键——是个人或少数人自己办，还是在内部由大家共同参与、民主运作？如果说“三个自我”即“自我管理、自我教育和自我服务”是“依法管理自己的事情”、 “大家的事大家办”的法律确认，那么，在基层群众性自治组织内实行“四个民主”即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的民主运行机制，就是“保证人民群众直接行使民主权利”、实现人民当家作主的法律表达。此种民主运行机制，贯彻少数服从多数的组织与活动原则。在中国基层群众自治中，民主与自治，已经成为国家基层制度建设中既相互联系又相互区别的两大基本理念，没有无民主的自治，也没有无自治的民主，二者互为表里而不可分离。离开“四个民主”讲“三个自我”，基层群众自治就会变成偏离法治轨道的“少数人的自治”，并从根本上脱离甚至否认党的领导和人民当家做主；而离开“三个自我”讲“四个民主”，基层群众自治又会成为 “虚幻的自治”，因为这脱离了客观实际，也违背了人民群众的根本意愿。基层群众性自治组织作为我国城乡基层民主的一个非常重要的组成和表现，已成为“当代中国最直接、最广泛的民主实践”[2]。
4．法定性。民主与法制关系密切，缺乏法制保障的民主终将归于虚无。基层群众性自治组织的性质、基本任务、组织样式、制度形态都是由法而定，其开展活动也必须依法而行。质言之，居民（村民）自治是遵守与执行国家法律的自治，是在法律范围内进行的自治，是依法进行的自治。自治，首先是依法自治，是法治下的自我治理，必须体现和反映法定内容、具备和符合法定条件、遵循和执行法定程序。因此，基层群众性自治组织不仅是一个自治的组织、群众的组织、民主的组织，还是一个“法制的组织”。[3]10国家法律是自治的首要前提条件，而根据法律进行自治则是对自治的必然要求。自治，始终是法定的自治，而法定性也同时决定了自治的有限性。
5．自律性。基层群众性自治组织要遵守法律，也要实现自律。但是，法律终究是具有外部强制特性的他律规则，在面对具体繁杂的自治内部事务和千变万化的客观情况时，尤其是在处理利益关系、解决利益冲突时，法律裁断的效果未必会比依据自治组织依法自主订立的村规民约等自律规则作出的裁断更柔性、更和谐，在“定纷止争”层面上，法律更适于作为最后的手段与机制发挥作用。国家法律赋予居民（村民）委员会以自治性为其首要特性时，就确定了它们同时具有独立自主性。“三个自我”的最终实现，除了须以法律为保障外，在操作层面，更主要地是依循自治主体通过一定程序颁行的体现居民共同意志的自治章程、居民公约或村规民约。自治章程的施行，既是自治组织独立性存在和自主性活动的表现，也是法治氛围下对自身的自我约束。自律性，是基层群众性自治组织一个不可缺少的特性。
6．基层性。按照《现代汉语词典》的解释，“基层”是指各种组织中最低的一层，与群众的联系最直接。那么，基层群众性自治组织就应当是与居民（村民）关系最直接、最紧密，最能体现他们共同利益和要求的，实行自我管理、自我教育、自我服务即群众自治的基层组织。我国法律规定，根据居民（村民）居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则来设立基层群众性自治组织。从组织上看，无论是居民委员会还是村民委员会，都只存在于居住地区范围的基层社区，它们没有上级组织，也没有地区性的、全国性的统一组织，每一个居民委员会和村民委员会都是一个各自独立的、相互间没有从属关系的组织体，而从它们从事的工作即自治内容来看，也都是居民居住范围内社区的公共事务和公益事业，不涉及其他地区。基层性，是该组织的又一个明显的性质特征。基层群众自治，说到底，就是指城市社区居民自治和农村村民自治。
二、基层群众性自治组织与国家机关、其他组织的区别
宪法和法律赋予基层群众性自治组织特有的性质特征，使其与国家政权机关和其他群众组织区别开来。
1．根据宪法规定，在我国，国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关、军事领导机关共同构成了国家政权机关体系，民族自治地方建立的行使自治权的自治机关，也是国家政权机关的有机组成部分。居民委员会、村民委员会不是国家政权机关的任何一种，也不是国家政权机关的派出机关或内设机构。这就意味着，基层群众性自治组织本身并不具有国家公共机关的性质和地位，不具有国家公权的权能，现实生活中居民委员会、村民委员会对某些违法行为行使行政罚款权，只是根据客观情况和实际需要由法律或行政机关进行特别授权或委托的结果，并不是它们与生俱来的固有权力。
