我国基层群众自治制度的历史进程、现实状况与未来走向
时间：2021-06-04 08:02:34 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]基层群众自治制度是我国四项民主政治制度之一，是党领导人民群众在实践中的伟大创造。这一制度，提高了人民群众的民主素养，扩大了有序的政治参与，保证了人民当家作主，维护了社会稳定，是我国民主政治建设的重大进步；但目前也存在着基层党组织与群众自治组织关系不够协调、基层政府与群众自治组织的指导与被指导关系异化、法制不够健全、社会基础薄弱等问题。为此，我们要发挥基层党组织的领导核心作用、坚持适度的政府主导、加强法制建设、培育社会基础，进一步完善基层群众自治制度，推进中国特色社会主义民主政治建设。
[关键词]基层群众自治制度；基层民主；政治制度
[中图分类号]D638
[文献标识码]A
[文章编号]1007-8487（2014）07-0078-06
发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。党的十八大报告指出：“完善基层民主制度。……健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。[1]（P25）党的十八届三中全会进一步强调：“发展基层民主。……促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”[2]（P31）坚持和完善基层群众自治制度，既是中国特色社会主义民主政治建设的实践课题，也是理论研究的重要问题。近年来，理论界对此进行了多角度的研究。但关于这一制度的缘起，如何处理好基层党组织与群众自治组织的关系，如何处理好基层政府与群众自治组织的关系，以及如何为这一制度的运行提供有力的法制保障和坚实的社会基础等，尚需进一步探讨。为此，本文考察这一制度的发展历程，总结其取得的成绩，分析其存在的不足，并对未来走向进行思考，以促进这一制度的完善，推进中国特色社会主义民主政治建设。
一、历史进程：党领导人民群众在实践中的伟大创造
基层群众自治制度，就是我国城乡居民以法律法规政策为依据，在城乡基层党组织领导下，在居住地范围内，依托群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度与实践。[3]
关于基层群众自治制度的产生，有学者认为该制度是1987年全国人大常委会通过《村民委员会组织法（试行）》后，在农村首先发展起来的。[4]（P399）但是，笔者认为它发端于城市。建国之初，在一些城市出现了群众自发组织的防护队、居民组等自治组织。同时，为巩固新生的人民政权，各地城市的军管会和人民政府也向基层派出工作组，组织居民进行民主改革，协助人民政府开展工作。由此，逐渐建立起具有一定政权性质的居民委员会。[5]但很快国家政权开始退出社会基层。1951年4月，上海市政府明确居民委员会是群众自治性组织。1953年6月，时任北京市市长的彭真，在给毛主席和党中央的报告中指出：“街道居民委员会的组织是需要建立的。它的性质是群众自治组织，不是政权组织。它的任务，主要是把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿原则下，办理有关居民的公共福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作，但它在组织上并不是基层政权的‘腿’，不应交付很多事情给它办。”[6]（P241）这份报告比较完整地论述了居民委员会的性质、任务、产生途径、工作对象，以及它与基层政权的关系，具有重要价值。1954年12月，《城市居民委员会组织条例》明确规定“居民委员会是群众自治性的居民组织”，并规定了居民委员会的任务、组织机构和工作原则。从此，居民委员会建设蓬勃兴起。但1958年后，尤其是“文化大革命”期间，由于“左”的错误的影响，居民委员会大部分被解散，原本发展态势良好的城市居民自治陷入停滞。
与城市居民自治相比较而言，农村的基层群众自治一开始就发育不良。建国之初，农村建立了村级政权。[7]（P197）1954年，《宪法》颁布后，取消了村级政权，村民自治有所萌芽。随着1958年的到来，这些仅有的自治因素迅速消失在“人民公社化”的浪潮中。
党的十一届三中全会后，城市居民委员会得以恢复。1980年1月，全国人大常委会重新公布了《城市居民委员会组织条例》。与此同时，基层群众自治在农村取得重大突破并迅速发展。随着家庭联产承包责任制的推广，获得了生产经营自主权的广大农民，迫切希望以政治上的民主权利来保障经济上的自主权利。在这种情况下，广西罗城县、宜山县（现宜州市）的一些村民自发地建立了自治组织，管理农田灌溉、防火防盗等事务。这一新生事物得到了党和政府的肯定。经过总结提升，这种自治形式逐渐发展为农村基层群众自治组织——村民委员会。1982年12月，村民委员会和居民委员会一起写进宪法，成为社会主义民主的一种体现。1987年，《村民委员会组织法（试行）》对村民委员会的性质、职能、产生方式、组织机构等作了全面规定。两年后颁布的《城市居民委员会组织法》，重新明确了居民委员会的性质和任务。1998年，全国人大常委会通过了《村民委员会组织法》，对村民会议、村务公开和选举程序等进行了完善。这些法律推动着基层群众自治向规范化、法制化方向发展。截至2012年，我国已建立村民委员会58.8万个，居民委员会9.1万个。[8]总的来看，基层群众自治的组织载体日益健全，内容不断丰富，在社会主义民主政治建设中发挥着越来越大的作用。
纵观基层群众自治制度的发展历程，我们发现：第一，基层群众自治制度的形成与人民群众的自治实践以及党和政府的支持密不可分。第二，基层群众自治制度的发展同经济的发展和社会结构的变化密切相关。这在改革开放后表现得尤为突出。第三，基层群众自治制度是渐进发展的，有一个由点到面、由浅入深、由单领域向多领域推进的过程。第四，在经过了群众自发色彩浓厚的组织创设阶段与党和政府主导的制度构建阶段后，基层群众自治制度已进入功能实现阶段。
