政策落地：探索村民自治基本单元的现实因素
时间：2021-06-03 00:01:27 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：自治基本单元的有效性决定了村民自治的有效实现。以“政策落地”为现实因素探索村民自治的基本单元要考虑“政策距离”和“政策参与”两个变量。政策距离农民越近，政策参与性越高，越有利于政策进村入户，也越有利于形成自治的基本单元。将自治的基本单元放在真正的政策落地之“地”，便于自治的有效开展，也便于政策落地运行。
关键词：政策落地；村民自治；自治单元；政策参与方式
中图分类号：F325.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）03-0026-06
2015年中央一号文件提出“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点”命题，这说明要进一步探索村民自治的基本单元。改进和完善村民自治基本单元的前提是厘清影响自治基本单元探索的因素。改革开放以来，各种惠农政策“下乡”，将政策输出到农民的日常生产和生活中，对农村社会产生了重要影响。那么，这里就有三个问题要思考了：一是各种政策到底落到何处有利于提升政策效果呢？二是政策落地与村民自治有何关联？三是政策落地单元与村民自治基本单元有何关系呢？
一、政策落地与村民自治基本单元的有效性
公共政策是一个政府选择要做的任何事，或者它选择不去做的任何事[1]。在农村社会，人们的生产和生活深受国家政策的影响。政策既推动着农村经济社会的转型，也不自觉地影响着农村的治理形态。
（一）政策落地与村民自治紧密相关
政策对于农村发展和农民命运有着至关重要的作用[2]。党的历史上，一直强调“通过政策将政党意志贯彻渗透到农村社会”，并且在不同时期为实现不同的目标制定了不同的农村政策，这些政策深刻地影响着农村的治理方式。在抗战时期，毛泽东指出：“政策和策略是党的生命。”为解决农村问题，党制定了各种各样的土地政策、税收政策、教育政策等，并强调政策“要使广大群众都能知道”，在《论政策》中强调“党要根据不同时期的任务制定和调整政策”[3]。可以说，新中国成立前党主要依靠各种政策与农民取得联系，通过政策动员农民参与革命。政策也深刻地塑造着农村治理形态，形成了“农业生产合作社”“三三制政权”等治理形态。
新中国成立后，党继续依靠各种政策治理农村社会。在相当长的时间里，“从土地改革到农业社会主义改造，再到人民公社及其农村改革，党不断制定和调整农村政策”[2]，以改造和整合农村社会。彭真在1984年指出：“在战争时期，党也好，军队也好，群众也好，注意的是党的政策。建国后，农村工作不仅要靠党的政策，而且要让老百姓知道政策。”[4]这说明，政策落地与农村治理休戚相关，乡村自治深受国家政策的影响。
1987年《村组法》颁布意味着村民自治进入制度化时期。随着改革开放的深入，各种政策“下乡”强化了农民与国家的联系，使农民对政策的依赖性更强，农民的生活愈来愈受政策支配。各种中央政策和地方“土政策”依靠“村民委员会”得以落实，与村民委员会自治交织在一起，互相影响。尤其是后税费时代，“各种惠农政策嵌入乡村生活的过程中，不断重塑着乡村治理形态，推动乡村治理资源配置由汲取型向赋予型转变”[5]。恰如徐勇教授所说：村民自治的“运作状况在较大程度上取决于各级政府所作的政策选择，地方政府对村民自治看法的改变以及相应的政策选择，必然会影响村民自治的运作”[6]。因此，政策落地是影响村民自治的现实因素之一。
（二）政策落地与自治基本单元的内在关联性
既然政策落地是村民自治的影响因素之一，那么政策落地之“地”与村民自治之“地”（自治单元）有何关系呢？这里可以从政策距离、政策参与两个变量去考量政策落地与自治基本单元的内在关联性。
1.政策距离影响自治基本单元的形成。政策距离是指政策落地单元与政策对象之间的时空距离，有两种体现形式：一是政策落地单元与政策对象之间的自然差距（交通距离），二是政策落地单元与政策对象之间的体制距离（政策单元与户之间的层级）。农村政策是为了实现对乡村资源有效整合的基层善治[7]，它的普惠性程度直接影响政策落地的准确性[8]；政策距离农民越近，体制层级越少，越有利于政策入户宣传，越有利于政策认知，也就越有利于政策落地运行。因此，距离民众最近的“一公里”才是政策落地之“地”，在这里会形成一种“政策共同体”，并与内生于村庄内的“血缘、亲缘”共同体的互动中，汇聚成一种基于“政策落地”的自治合力，最终形成“自治共同体”。于建嵘说：“家庭的作用要远大于岳村”[9]，这说明村民看重的是“政策入户”而不是“政策进村”，而“政策落地和入户要考虑家户制自治体系中的基础性作用”[10]。因此，在政策距离农民越近、体制层级越少的地方，便于政策落地入户，也越容易形成利于政策落地的政策单元，也越有利于形成利于自治的基本单元。政策的自然距离、体制距离中，有一者较近，就会有利于政策入户，如北方的村庄、南方的自然村均是政策距离较近之地。
2.政策参与影响自治基本单元的形成。科恩将“参与”视为民主和自治的关键变量，“民主取决于参与，即受政策影响的社会成员参与决策，自治就是参与跟自己有关的政策，自己决定目标并选择达到目标的手段”“民主就是集体参与管理共同事务的过程，不论什么情况，必须要有持续性的参与，自治才会持续进行……如果一个社会有成员的普遍参与，就可以把这一社会称为自治的。”[11]因此，“参与”作为自治的关键变量，同时也是农村政策落地的关键变量。参与带来的一个重要积极后果是“农民自主参与村务管理，并作为参与更大范围的公共治理的基础和条件，由自治通向民主”[12]，从而“形成有序参与的行为和规则，激发自治的参与意识”，这是培育自治的起点和基础。农民越是参与政策，越有利于政策落地运行；农民越是参与村民自治，越有利于自治的有效开展。因此，在“参与”维度上，政策落地与村民自治的基本单元紧密相关。在“有利于农民参与、有利于激发参与活力、有利于增强参与程度”的地方建立政策单元，有利于政策落地，也有利于农民围绕政策利益自发性地组织起来，参与共同事务的治理，形成自治单元。故而，参与性最好的地方既是政策落地单元，也是村民自治的基本单元。因为在这个基本单元上，政策参与、自治参与的程度都是较高的，由此带来村民自治的有效性也比较高（见图1）。
