外国出入境管理体制概况及启示
时间：2021-05-31 08:01:11 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要本文以美国、德国、日本和俄罗斯为代表,揭示了各国出入境管理体制的共性特征,对出入境管理体制国际通行做法的有关观点作了相关阐述,并提出明确职能与强化协作的有机统一是出入境管理体制建设的发展趋势。
关键词外国 出入境 管理体制
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-149-03
出入境管理体制是我国出入境管理法系统修改中面临的一个热点和难点问题,许多学者提出新出入境管理法中应明确设置直属国务院的“国家出入境管理总局”,集中统一、相对独立地主管我国出入境事务,重要理由之一就是“与国际通行做法一致”。参考和借鉴外国的先进经验和国际通行做法是我国提高改革质量和效率的重要方式,但出入境管理体制有国际通行做法吗?如果有,出入境管理体制的国际通行做法是什么呢?这些问题的答案都应以广泛的调查和研究为基础。
一、典型国家的出入境管理体制概况
笔者在对20多个国家相关法律和实践考察的基础上, 着重以四个典型国家的出入境管理体制作为分析和研究的基础:
(一)美国的出入境管理体制
1. 国务院独立主管公民护照证件的签发
自从1856年以来,美国国会将护照事务管理权授予国务院。美国护照法把护照管理权授予国务卿,同时,允许国务卿将护照管理的相关权力依法授予国务院所属护照处、派遣国外的外交或领事官员、法官等特别指定的人员。
2. 国务院主管、联邦相关部门立足本职协管外国人签证事务
《移民和国籍法》授权国务卿根据实际情况制定签证的颁发法规、申请表等文件,对申请入境的外国人进行初步审查,对于符合条件的签发签证,对符合美国国家利益的特殊人士是否签发签证拥有最后决定权。国务院下设领事司,由一名助理国务卿负责,指导签证的审核、签发和加签事务。领事司内设签证办公室,与国土安全部的公民与移民服务局协调,以确保对有关签证法律政策规定解释和适用的一致性,负责美国境内外国人非移民签证的加签和变更。
《移民和国籍法》同时授权美国驻外使、领馆对赴美外籍人在入境前的身份资格及其相关证明文件进行初步审查,并最终决定是否签发美国签证。美国签证总体上分为移民签证和非移民签证,美国驻外使、领馆对大部分非移民签证享有独立的审批和签发权,对移民签证只有部分使、领馆享有部分的审批权和独立的签发权。部分非移民签证的审批和全部移民签证的审批涉及到相关部门的职能,相关部门立足本职在外国人签证审批的某个环节参与管理或予以协助。例如,国土安全部的公民与移民服务局负责移民签证申请程序中陈情申请的审批,享有移民签证签发权的美国驻外使领馆一般应以移民签证陈情申请批准书为启动移民签证受助申请审批的前提条件。
3. 国土安全部主管、并积极协同联邦相关部门参与入境检查和境内外国人居留权益管理
美国国土安全部依据《国土安全法》主管入境检查和境内外国人居留事务,该职能分解给三个相对独立的部门分别行使:入境检查作为国土安全防卫职能的重要组成部分,与边防管理统一赋予海关与边界保护局;移民与海关执法局独立履行境内非法移民、人口走私、移民欺诈等违法犯罪案件查处的执法职能,并执行驱逐、遣返;公民与移民服务局独立履行为境内外国人服务的职能,这些业务包括永久居留权、居留资格变更、入籍等申请的审批。为了消除部门间可能出现的业务信息资源流动不畅,《国土安全法》第475条专门规定,在国土安全部部长助理办公室设立一个共享服务主任,负责协调这些部门之间的工作和信息资源的共享,使这三个部门之间既能分工鲜明、又能为保卫美国国土安全而形成高效协作的有机整体。
《移民和国籍法》规定,司法部、劳工部、联邦调查局等联邦单位在整个管理环节中享有部分职权。例如,司法部负责移民法的解释和有关移民法复议案件的独立审理,根据不同个案同国土安全部共同负责外国人入籍、移民法执法、移民案件裁决和外国人遣返等事务。为此,《国土安全法》第445条强调国土安全部长有责任加强与国会、大法官、劳工部部长、司法部移民复审办公室主任的协作。
4.维护出入境管理事务的中央事权属性,同时努力调动地方予以协助的积极性
美国联邦宪法在划分联邦和各州职权时,将出入境管理明确规定为联邦事务,法律将出入境管理职权明确赋予联邦政府机关。出入境主管机关以及相关联邦机关在全国设立垂直领导的所属机构独立执行出入境管理法律政策,与地方政府不发生横向联系。例如,海关与边界保护局在全美境内设立20个地区行动办公室,下设317个口岸检查站、14个海外检查站和20个边境巡逻大队。
面对非法移民、国际恐怖分子等非传统安全因素对美国国土安全的威胁,联邦政府的力量严重不足;而地方执法机关因无权管理出入境事务而对侵害出入境管理秩序的现象视而不见,造成联邦政府主管机关疲于奔忙却顾此失彼。在确保出入境管理事务联邦事权属性的基础上,《国土安全法》第445条规定国土安全部长有责任加强与各州及地方执法机构之间的协作,并采取措施以调动地方政府执法机构协助联邦主管机关执行出入境管理法律政策的积极性。
(二)德国出入境管理体制
1. 外交部和内政部分别主管护照的审批与签发
《德国护照法》明确规定:在德国境内,外交护照和公务护照由外交部主管,普通护照和临时护照事务由内政部主管;在境外,由外交部指定的德国驻外代表机构主管全部护照事务。在国内,内政部的护照管理局主管普通护照和临时护照事务;联邦边防警察总局所属的边防检查机关及其派出机构负责签发护照代用证件。
2. 内政部所属机关分别主管出入境检查和外国人居留事务
德国《2004年7月30日控制和限制移民与规定欧盟公民和外国人居留与融合法》(简称“移民法”)规定,德国内政部主管出入境检查和外国人居留事务,下设联邦移民和难民局、联邦边防警察总局分别负责。联邦移民和难民局主要负责与联邦劳工局、德国驻外使馆等联邦政府机关和外国人局等地方政府机关之间的协调,作为国家联络点与欧盟成员国的行政机构进行合作;依据移民法和其他有关外国人的法律(入籍除外)规定,审核外国人的部分签证,批准和签发外国人居留准证件;将批准入境定居的外国人分配至各州、区;负责开发移民融合课程,进行移民问题科学研究等。联邦边防警察总局不仅担负口岸入出境检查和边境管理任务,还担负机场、火车站、码头及桥梁等重要目标的治安管理和警卫职责,并实行垂直领导。
3. 外国人局和州警察部门依法负责部分外国人签证和居留管理事务
德国移民法规定,进入德国的许可只有经计划居留地点外国人局同意才可准予,州政府或者由州政府指定的机构可确定由一个或者几个外国人局主管。州警察部门主要负责境内外国人的遣返、驱逐出境以及相关的逮捕、请求拘留等工作。外国人局和州警察部门都属于地方执法部门,与联邦移民事务主管机构之间无隶属关系,而是协作关系。
(三)日本出入境事务管理体制
1.外务省独立主管护照的审批与签发,地方政府依授权协助管理
日本护照法大多数法条中都以“外务大臣及领事馆馆长”作为决定主体,第22条授权外务省制定与护照法实施有关的手续和必要事项的规定,其它需要具体化或做弹性规范的法条中则规定“依据外务省令”。尽管日本入国管理局在全国分设了不同层级的管理机构,但并未将护照管理的任何职能赋予它,而是赋予了地方政府。护照法第21条明确规定,地方政府依据本法承担的护照管理职能是外务大臣护照管理职能的一部分,外务大臣根据国内外局势、人道主义理由及其他事由认为必要时可就地方政府承担的护照管理职能下达必要的指示;地方政府承担的护照管理职能由政府内阁颁布的护照法施行令规定;地方政府在履行其依法承担的护照管理职能过程中可以适用地方法律法规,但可以适用地方法律法规的业务事项应符合护照法的规定。
