对《宁夏回族自治区实施办法》的几点思考
时间：2021-04-06 12:02:32 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 2008年元月1日起，《中华人民共和国城乡规划法》正式实施。宁夏作为民族区域自治地区， 如何将国家法制统一原则与本地区实际情况与特点有机协调，制定相应的实施细则十分重要。本文从理论和实践两个方面，对其中某些条文规定及其价值取向进行研究，认为不应当给予具有行政级别大型经济实体规划编制制定权，并对有关审批前置程序设定的合理性提出质疑，同时就如何加强城乡规划中的公众参与问题提出自己的一点意见，供立法机构参考。
关键词 城乡 规划 公众参与
作者简介：韩佳芮，北方民族大学民族法学方向2013级研究生。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）01-210-02
一、 及时修订地方法规，保障法规的针对性、权威性
（一）及时修订地方立法法规是实现国家法制统一的必要手段
我国地域辽阔，社会各方面发展各具特色且发展水平参差不齐，采用相同的方法解决各项工作是不可能的。而通过地方立法， 则可将国家层面的原则性法律细密化，将各种法律条款变成富含民族特征的、具体的、便于操作的法律条文，使大量的地方立法事实成为国家立法的重要补充。1989年，国家颁布《中华人民共和国城市规划法》，1994年宁夏自治区人大常委会颁布了《宁夏回族自治区实施<城市规划法>办法》，该项法律沿用至今。随着2008年《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的颁布，宁夏继续适用该地方法律不仅产生与上位法不一致的情况，更不符合城乡一体化建设的发展战略。及时修订《宁夏实施〈城乡规划法〉办法》，是保证国家法制统一，保证国家法律和地方实施办法适应社会发展需要，增强法律的针对性和权威性的最佳路径。
（二）修订《宁夏实施<城乡规划法>办法》是促进本地区城乡一体化发展的客观需要
伴随着快速发展的社会城市化进程，城乡矛盾已然成为当今社会主要问题之一。不断扩大的城乡差距，无序的城乡建设规划，不合理的城乡资源配置，这些城市化过程中带来的问题，在客观上要求我们走向城乡融合。城乡一体化建设对于促进地区经济社会发展、有效配置公共资源、保护生态环境、协调利益关系、维护社会公平具有十分重要的意义。因此，政府应从实际出发，及时修订出台与现实相适应的城乡规划法律法规。
（三）《宁夏实施<城乡规划法>办法》修订的法律依据
宁夏起草制定《宁夏实施<城乡规划法>办法》这样一部地方性法规，在法律程序上具有完全的可行性，符合法律法规的要求。
首先，《立法法》第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”此条款对省、自治区制定本辖区城乡规划法律法规进行了明确说明，为宁夏起草《宁夏实施〈城乡规划法〉办法》提供了法律依据。
其次，《立法法》第六十四条规定：地方性法规可以就下列事项作出规定：“（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”这给宁夏起草《宁夏实施〈城乡规划法〉办法》提供了内容依据，地方人大可据此作出更加明细、可操作的规定。
在民族特色方面，宁夏是民族自治区，在规划建设上应充分考虑到各民族的发展。在公共设施以及公共服务领域，宁夏的城市建设明显优于乡镇建设。如果政府不尽快实施城乡一体化发展，那么宁夏地区的城乡差距将会拉大。因此，要尽快实施城乡一体化建设，更好的实现民族团结，进而达到平安宁夏，和谐社会。
在地域特点上，由于宁夏的地域面积较小，其在具体规划建设操作上有着先天的优势，这将有利于城乡一体化建设建成统一管理、统一调配和统一保障的联动机制。
二、《宁夏实施<城乡规划法>办法》中若干争议的思考
《宁夏实施<城乡规划法>办法》在修订过程中，引起了相关部门和学者的极大关注，争议主要集中在两大问题：
（一）关于具有行政级别的经济实体是否应当拥有编制规划权的问题
对于《宁夏实施<城乡规划法>办法》第12条中给予宁夏农垦以及宁东能源化工基地规划编制权条款，存在着很多争议。
笔者认为，规划编制权属于人民政府，作为一种公权力，并不宜转给其他主体。 如果强行授权国有大型经济实体，法人单位编制规划的权力，将会存在以下障碍：
1.从内容上理解，与上位法不符。建设社会主义法治国家，政府及其职能部门要做到“法无规定不可行”，即政府权力和具体行政行为不仅要有《宪法》和法律的授权，而且要受其约束，因为现代真正的法治要求各级政府都要服从法律，权力运作只能严格在法律授权的范围内行使 。根据《城乡规划法》第12-15条的规定来看，组织编制依次分为国务院—省、自治区人民政府—城市人民政府—县人民政府—镇5级体系， 而这些国有大型经济实体，法人单位的负责人虽然具有一定的行政级别，但由于其企业法人的法律属性，并未包含在上述规定的5级体系之中， 没有法律所赋予的规划编制权，如果强行将本应属于行政部门的权力给予企业法人，会构成行政越权，违背了依法行政的原则。这很显然是与上位法的精神及要求不符的。
2、 从实践上考虑，难以操作。（1）城乡规划管理权分散。将整体的编制规划权力，分散给几方人员，这会使规划编制机关对交予这些国有大型经济实体规划编制的地区的用地和建设活动难以有效地管理与控制，影响整体的城乡协调发展，最终可能出现各自为政的情况，使城乡建设丧失了有机统一性。（2）规划编制权随意下放。将规划编制权随意下放，极易导致法人间的不平等待遇。同样作为大型的经济实体、法人单位，可却并没有享有到同等的权力。特殊和一般总是相对的，如若给予其“特权”，那势必会造成差别待遇，长此以往，权力的分配不均，极可能引起冲突对抗。
