档案地方性法规和规章建设的成就特点及对北京市的启示
时间：2021-04-06 08:01:38 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：本文回顾了改革开放40年全国档案地方性法规和地方政府规章建设的成就；总结了全国档案地方性法规和地方政府规章建设的4个特点：维护了国家法制统一，突出了地方特色，体现了前瞻性，增强了可操作性；提出了北京市档案地方性法规和政府规章建设的3项举措：从“零敲碎打”向加强法规体系建设转变，及时修改北京市地方性法规，以及加强档案地方政府规章建设。
关键词：档案地方性法规地方政府规章
一、档案地方性法规和规章建设的成就
档案地方性法规和地方政府规章建设始终与国家法治建设同步发展。地方立法发端于改革开放，经历了从无到有，主体从少到多的发展历程。1979年7月1日，我国地方立法迎来了起点——国家首次以法律形式赋予地方立法权。[1]2018年，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，增加了规定设区的市的立法权，为设区的市开展立法工作提供宪法依据。至此，我国地方立法主体增加到354个，包括31个省区市、289个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市。[2]
档案地方性法规是指省、自治区、直辖市和设区的市、自治州人大及其常委会制定的规范档案工作的法规。档案地方政府规章是指省、自治区、直辖市和设区的市、自治州政府制定的规范档案工作的行政规章。本文以探讨专门的档案地方性法规和档案地方政府规章为主，以探讨非专门的地方性法规和地方政府规章中涉及档案的条例为辅。与国家立法同步发展，档案地方性法规和地方政府规章的制定主体逐步增加，数量逐步增多。截至2018年10月，现行有效的档案地方性法规66件，其中省级31件、州市级35件；档案地方政府规章132件，其中省级58件、州市级74件。[3]
（一）档案地方性法规建设的情况
1.省级档案地方性法规。从颁布时间上分析，1995—2010年，31件省级档案地方性法规陆续颁布，1996—1999年是颁布档案地方性法规的高峰时间段。从名称上分析，绝大部分省（区市）用“条例”，达23件；四川省等8个省（区市）用“办法”。法规名称调整对象的表述為“档案”的有20件，表述为“档案管理”的有10件，表述为“档案工作”的有1件。其中广东、陕西省在修改档案地方性法规时将“档案管理”改为“档案”，调整对象的外延上的变化在一定程度上反映了地方性档案法规建设的发展轨迹。[4]
2.市级档案地方性法规。市级档案地方性法规共35件。从内容上分析，综合性档案管理方面的21件、城乡建设档案方面的9件、征集收集档案方面的2件、行政村档案方面的1件、档案安全方面的1件、档案奖励与处罚方面的1件。[5]
（二）档案地方政府规章建设基本情况
1.省级档案政府规章。省级档案政府规章共58件。从制定主体分析，在58件省级档案政府规章中，广东省5件，天津等4省（市）各4件，宁夏等5省（区）各3件，四川等6省（市）各2件，北京、山东等10个省（区市）各1件。[6]
如图1所示，从省级档案政府规章的内容看，城建档案方面的18件、重大活动档案方面的8件、档案馆管理方面的7件、企业档案方面的4件、档案馆收集征集方面的3件、乡镇档案方面的3件、档案登记方面的2件、档案信息化方面的2件、名人档案方面的2件、其他方面的9件。[7]
2.市级档案政府规章。在74件市级档案政府规章中，属于辽宁省的14件，江苏省的8件，广东、黑龙江省各6件，浙江、河北省各4件，吉林等4省各3件，甘肃等4省各2件，宁夏等11个省（自治区）各1件。[8]
从市级档案政府规章的内容看，城建档案方面的37件，企业档案方面的7件，档案综合管理方面的6件，档案馆收集征集、村级档案管理、乡镇档案、名人档案方面的各3件，职工档案和行政执法方面的各2件，档案信息化、档案利用、档案馆设置、声像档案、档案行政复议、档案中介、机关档案、重大事项档案方面的各1件。[9]
（三）档案法规体系建设情况
在国家档案局的指导下，档案工作地方法制建设发生了重大变化，由“零敲碎打”向重视法规体系建设转变。国家档案局1992年制定、2011年修订的《国家档案法规体系方案》带动了地方档案法规建设进入有目的、有计划的进程，而立法法的颁布实施使地方档案法规体系建设步入法制化、规范化轨道。许多省（区市）开始有意识地调整和完善既有法规，在加强地方档案立法的顶层设计上进行了不少有益探索，比如天津市档案局两次修订了《天津市档案法规体系方案》，对于提升档案法规体系建设水平具有重要指导作用。目前，天津市共有档案地方性法规1件、政府规章4件，为全面推进依法治档，推行档案管理规范化奠定了坚实的制度基础。
二、档案地方性法规和规章建设的特点
（一）维护了国家法制统一
在制定档案地方性法规和地方政府规章时，很多地方坚持不抵触、不重复、不越权的原则[10]，根据《档案法》《档案法实施办法》，结合本地方档案工作实际，在内容和法理上与上位法严格衔接，高度统一，保持了与国家法律法规的一致性。按照2004年颁布的《行政许可法》和行政审批制度改革的要求，档案地方性法规及时修改，取消了档案人员持证上岗、档案中介机构和专业人员资质认定、集体和个人所有档案的出卖等行政许可事项。从档案省级法规看，全国除西藏等4个省（自治区）外，其他省（自治区或市）均进行了修改。从修改次数看，重庆市修改了5次，修改次数最多；北京市修改了2次。[11]
（二）突出了地方特色
许多档案地方性法规关注本地区档案工作的新情况、新需求，着力于内容的创新与突破，做出了诸多创制性的规定，体现了本地区档案立法的创新特点和地方特色。《上海市档案条例》规定，国家档案列入国有资产管理的范围，重要档案要登记监管验收。《山东省档案条例》强化了档案行政执法主体的权威，加大了执法力度，对行政处罚权的实施范围做了适当延伸，突破了原来档案行政管理部门只能对“发生在档案馆”的个别违法行为进行处罚的限制，把大量发生在档案馆以外的违法行为纳入其中。甘肃、黑龙江省档案地方性法规因地制宜确定了与国家规定不同的档案移交进馆期限；《广东档案条例》规定公民可以建立个人档案馆；《云南档案条例》规定应加强对记述和反映少数民族档案的管理。
