国内区域合作的法律性质与立法完善
时间：2021-04-05 20:02:19 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要] 国内区域合作已成为国家发展战略，却缺乏有效保障，亟须法律规范。但问题复杂，且相关的法学研究薄弱、滞后。文章从国内区域合作现象出发，阐析其法律性质特征，针对性地提出立法完善的建议。
[关键词] 国内区域合作 法律性质特征 立法完善
随着我国经济社会的快速发展，国内区域合作问题倍受关注并已提升成为国家发展战略。但现实中却存在着不少问题，其中最为突出的是这种合作缺乏相应有效的保障机制和约束力，以至于落实的不多，“作秀”的不少，严重地影响了“国家战略”的实现，还带来其它问题。法律作为上层建筑必须为经济社会服务。在实施“依法治国”的今天，以法律规范、调整国内区域合作势在必然。然而，目前这方面的法律明显欠缺，急需立法完善；但相关的法学研究却凸现薄弱、滞后，特别是对国内区域合作的法律性质这一基础性问题缺乏清晰、准确的认识，成为“研究”和“立法”的严重障碍。鉴于此，本文从国内区域合作现象这一最基本的问题出发，阐析其法律性质、特征，进而提出相关立法建议。
一、国内区域合作现象分析
作为一种社会现象，区域合作表现为不同的地区就相互关联的某一或某类事务进行合作，其实质是社会关系。“区域”概念的伸缩性很强，时下和本文所说的“区域”，是与政权管辖地区相对应的地方及其组合。区域合作关系由主体即合作者共为一定的行为而产生，通常是签订“合作协议”；合作内容一般由“合作协议”确定。广义的区域合作应该是不同国家(国家联盟)之间或同一国家的不同地区之间各种各样的合作，从主体、范围上有国际区域合作与国内区域合作之分，前者如欧盟等，后者如“泛珠三角区域合作”（简称“泛珠合作”）等；在内容上有政治、经济、军事等方面，当今世界以经济合作为主导、主流。
国内区域合作是一国之内不同地方的经济合作，兼有相关的其它合作；在我国表现为不同行政区之间在经济社会现实利益与发展利益方面的合作，即合作主体是行政区，内容主要是经济方面的；一般由主体（通过其代表）共同签订“合作协议”而产生。例如，“泛珠合作”由广东、广西、江西等九个省级行政区和香港、澳门两个特别行政区（简称“9+2”）的政府首长（代表），于2004年6月14日在广州共同签订《泛珠三角区域合作框架协议》而产生；“协议”的第4条规定合作领域（内容）为：基础设施（能源、交通等）、产业投资、商贸、旅游、农业、劳务、科教文化、信息化建设八大方面（其后还共同续签了相关协议）。
区域合作是经济社会发展的客观规律，是在区域差别存在和市场经济不断推进、深化条件下合作主体利益需求的必然结果。区域差别表现为区域范围大小、自然资源、基础设施、人口素质等各有不同，本质是经济社会发展水平不平衡，因此不同区域的人和社会的利益需求、发展方向、目标等亦不相同。区域合作的原因和目的是谋求取长补短，协调利益，共同发展。在经济社会的发展导致经济市场和社会分工不断深化、细化的情况下，区域之间各种利益需求的交往、交易越发不可缺少，加上交通、信息的现代化提供了便利，区域间的联系更趋紧密和必需。“联系”包含着竞争与合作，当合作之利大于竞争时，自然就选择合作——国际国内都是如此。
二、国内区域合作的法律性质、特征
法律服务于社会的基本形式，是通过法律规范来调整社会关系，由此形成由主体、内容和客体“三要素”构成的法律关系，并由于法律对“三要素”的不同规定而形成各种性质不同的具体的法律关系。事物的性质通过其特征表现出来；不同性质的事物应用不同的方式方法处理。所谓“完善立法”，总是针对一定的社会关系、法律关系而言。法律关系是一切法律问题的核心，其原理同时也是对社会现象进行法律分析研究，对系统意义上的法律关系进行分类、定性的基本方法。因此，分析判断国内区域合作是否法律关系，是何种性质的法律关系，是科学地进行相应“立法完善”的前提和出发点。据此，本文有如下的分析和判断：
1.国内区域合作因其主体、内容和客体“三要素”都有相应的法律规定，符合法律关系的一般特征，所以是一种法律关系。(1)主体，为行政区，由政府代表。主体及其代表的资格——权利能力、行为能力，是法律关系的首要问题，由法律规定。行政区是根据宪法和法律将国家领土整体划分为不同层级的若干部分而形成的区域。根据《宪法》规定，我国行政区域划分为省、市（州）、县（市）、乡（镇）四级；并“在必要时得设立特别行政区”；各级行政区设人大和政府；人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大；县级以上地方各级人民政府依法管理本行政区域内的经济、文化等事业和财政、民政等行政工作。据此，行政区作为区域合作的主体以及政府代为区域合作行为，均于法有据，具有法律上的主体资格。(2)内容，即主体的权利义务，由“合作协议”确定。行政区人大及政府（包括政府部门）的权利（职权）和义务（职责）由宪法、行政法（广义）规定。现实中的“合作协议”内容，一般都在宪法规定的“本行政区域”的职权范围内，以经济建设、规划为主，故亦于法有据。(3)客体，即主体权利义务所指向的对象，是对“合作协议”所规定的权利义务的行使、履行、执行,主要表现为相应政府的组织实施行为，一般都在政府的法定职权、职责内。
2.国内区域合作的法律性质是行政区之间的行政合同（协议）关系，是一种较为新型的法律关系。其法律特征反映出这一性质：（1）合作关系主体是行政区，主体及其代表的资格由宪法规定，权利（力）来源于宪法，各方法律地位平等，一般情况下是相同或相当的级别或层级。（2）合作协议是“合作关系”产生的依据，是各方合意的结果，具有合同性质。(3)合作内容主要表现为宏观上的经济建设规划，目的是发展本行政区的经济、社会事业，是综合性的、更具公共性的利益；这种发展和利益同时也符合合作对方利益需要。（4）合作关系的客体主要是在各方各自的行政区域内的组织、协调，属宪法规定职权范围内处置本行政区的事务的综合性政府行为。（5）根据我国宪法关于国家政体的设置和权力配置，合作内容的有效性要受到法律和本级人大、上级政府的制约。
国内区域合作之所以是一种较新型的法律关系，除对它的研究较少、较晚，认识尚未深入，相关的实践也不多外，主要是它与其他相关或相似的法律关系比较有明显的区别。简言之：一是主体方面，以行政区为主体的法律关系尚不多见，或者提及很少。二是它虽为合同关系，却不是为了私法上的利益，而是为了公共利益，合作各方都是平等的公法主体，合作内容是综合性的。这显然不同于民事合同关系和一般的行政法律关系、行政合同关系。此外的相关比较，区别更是明显，故不赘述。
三、国内区域合作的立法完善
由上可见，国内区域合作虽是法律关系但却缺乏法律保障。这种法律缺失的情形在我国并不鲜见，通常的做法是予以相应的立法使之完善。但国内区域合作的立法完善因其上述之“性质”和“新型”，在认识和实践上或许要考虑得更多些。本文针对性地提出如下思路和建议：
1.以科学发展观和宪法精神为指导，深化对国内区域合作重大意义的思想认识。发展经济，缩小并消除贫富差别，实现共同富裕的和谐社会，是人类社会发展的客观规律，是党和国家的崇高使命和宪法精神。贯彻落实“统筹区域协调发展”等“五个统筹”以实现发展经济、共同富裕，是符合科学发展观的正确认识和决策。经济建设须充分发挥中央和地方两个积极性，国内区域合作属“地方”间的关系和“地方积极性”，因此是落实“五个统筹”的必要形式和必由之路，并且“统筹区域协调发展”对其他四个“统筹”具有很强的综合、涵盖关系（限于篇幅不展开）。“十一五规划纲要”明确将区域合作提到了国家战略的高度，具有宪法意义，应予有力保障。实施宪法规定的“依法治国”方略，关键是政府依法行政。政府在区域合作中“唱主角”，如签订协议，组织实施等，这些行为涉及到国家统一法制与地方行政区权限，“政府诚信”（不受法律制约的“协议”缺乏公信力和约束力），民众利益，资源环境等多方面的复杂社会关系和利益，更需依法规范。
