论我国行政法中听证制度的完善
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中图分类号:D922.1 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)04-143-01
摘 要 听证制度主要指听取利害关系人的意见。我国从上世纪引入听证程序,通过向行政机关陈述意见等方式,体现了相对人能动地参与行政程序。但是在我国实施过程中,遇到了很多棘手的问题。笔者在分析我国听证程序制度的基础上,针对我国现阶段听证制度的不足,提出一系列完善建议。
关键词 行政许可 听证会 听证制度
2009年,北京、上海、沈阳、哈尔滨、兰州、洛阳、济南、福州等城市相继召开调整水价的听证会,引起了社会各方面的高度关注。继哈尔滨水价听证会引起社会广泛不满后,北京水价听证会的结果也引来公众很多议论,争议的焦点在于:听证会到底是听取民意还是“作秀”。在我国的行政法治实践中,听证被称为公众参与立法最具代表性的一种形式。在我国现行的制度规则背景下,如何保证公众参与行政立法听证的有效性,成为现阶段立法中重要的课题,本文针对行政立法事项中的听证程序加以阐述分析,从而提出完善建议。
一、听证制度的含义及在我国的起源
(一)听证制度的含义
听证(hearing)制度源自于古老的英国自然公正原则,它包含两个最基本的程序规则:一是任何人不能成为与自己有关案件的法官;二是任何人的辩护必须被公正地听取,亦即“听取另一方意见”原则。第二次世界大战后,听证制度又传到日本和拉丁美洲一些受美国影响较大的国家,随着民主观念的逐步拓展,听证制度成为司法、立法和行政领域中一种行之有效的民主程序。
听证的内涵是“听取对方的意见”,尤其是在作出不利于当事人的决定之前,应当听取当事人的意见。它的作用主要表现在以下两个方面:
首先,让利害关系人发表意见。其次,弥补行政立法的不足。引入听证制度,利用听证会等形式,有效的将群众能够意见纳入到政策中,可以使行政立法得到实施,也贯彻了立法的宗旨。
(二)我国听证制度的发展
在我国,1993 年深圳市率先建立起价格审查制度,这一般被视为我国听证制度的雏形。随后,1996 年《中华人民共和国行政处罚法》的通过,标志着听证制度在我国的基本确立。1998 年5 月1 日正式实施的《中华人民共和国价格法》明确要求“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度”,从而把听证程序引入行政决策领域。1999年9月9日,广东省人大常委会举行《广东省建设工程招投标管理条例(草案)》听证会,标志着听证制度在立法领域中的应用。2000年3月15 日,九届全国人大第三次会议通过了《立法法》,其中第三十四条规定,列入议程的法律案,立法机关“应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”至此,听证制度正式进入立法领域。
二、我国听证制度的缺陷
行政立法的目的是为了政府管理提供法律依据,从而实现行政管理职能。虽然行政制度在我国已经基本确立,但是仍然存在不足:
首先,相关立法滞后。听证制度较其他制度来说,立法力度不够强、范围不够广。不仅缺少全国统一的行政程序法典,而且也很少有单行的专门行政程序法律文件。即便在现有的一些规定了行政程序的法律文件中,也多是以实体性内容为主的。到目前为止,只有《行政处罚法》、《行政许可法》、《价格法》中明文规定了听证程序。
其次,听证范围狭隘。我国目前听证的范围只局限于行政处罚、价格听证领域、行政法法规制定(全国人民代表大会常务委员会的立法听证不属于听证范围,国务院以及其它行政部门制定行政法规的行为属于听证范围)及行政许可领域等。
再次,召开听证会信息闭塞。这主要体现在通知不及时以及范围不广。政府召开听证会的主要方式是依照政策的分类,通过制定该政策部门的网站发布信息。公众很难做到每天登陆政府各部门网站查询各听证会召开的时间,相关利害关系人的权利也得不到真正的保障。
三、完善我国行政立法听证制度的建议
针对听证制度本身的要求以及我国的适用状况,结合民主与法制的发展要求,我国完善听证制度可以采取以下对策。
首先,完善立法。目前,在我国不论是价格法还是立法法乃至许可法,虽然确立了相应的公众听证制度,但是却没有规定公众听证的具体程序,对实施听证程序带来了很大障碍,这就决定这些法律规定的公众听证制度难以实现其公平、公正、公开的价值。应当做好两项工作:第一,建立具体详细的规定。针对行政立法中听证程序的盲点加以明确规定。主要涉及:事先通知和听证主体的规范。事先通知的事项主要涉及以下方面:听证内容、时间、地点、程序,主持听证机构以及有关法律依据。第二,规定正式听证与非正式听证。一方面是要适当实验非正式听证;另一方面要完善现行的正式听证,对听证中的主体、参加人、听证的原则、听证的步骤、听证的方法和具体程序作出详尽规定,使听证制度达到规范,具备较强的操作性。
其次,公开遴选听证会代表。遴选代表可以有助于将各方利害关系人的意见汇集到听证会中。现在听证会代表选举主要是通过群众报名取得资格的。这种选举方法只将代表一个人带入了听证会,而不是把广大关系人的意见传到听证会,容易出现场内场外呼声不同的现象。选取听证代表应该通过严格的程序、科学的标准来选择。不仅每一个代表的身份、职业等个人资料公开,代表的听证意见也应该得到广大群体的认知。
最后,听证会引入监督机制。针对听证会“只开花,不结果”的现象,笔者建议引入会后笔录审查制度。对听证笔录严格审查,就是在听证会后,能够有政策审查的一句,实现有案可查。
行政立法的完备程度有赖于立法授权制度的完备。我国行政立法需要有公众的“声音”来维护公民的合法权利。行政立法的最终受益人是政府和群众,只有将群众的意见纳入到行政立法中,才会发挥作用。正为此,听证程序的完善,对于实现对行政立法的有效监督,无疑是程序意义上的重要补充。
参考文献:
[1]陆斌.公共政策视角浅析我国听证制度.知识经济.2010.2:23.
[2]王斌.我国行政听证制度的缺陷及完善对策.长沙民政职业技术学院学报(第16卷).2009.6:23.
