行政复议与行政诉讼衔接的价值分析
时间：2021-04-02 08:02:49 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：行政复议和行政诉讼都是我国解决行政争议的法定制度，在我国《行政复议法》讨论修订之际研究两种制度的衔接问题，无论是理论层面还是实证层面都具有重要价值：有利于大行政法体系的形成——行政法学研究方向和视野的新拓展，为建立大行政救济理论体系奠定了基础；有利于畅通当事人权利救济渠道——合理界定行政权与司法权的边界，能够实现优化解纷资源之目的。
关 键 词：行政复议；行政诉讼；信访制度；国家赔偿
中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）03-0085-08
收稿日期：2016-11-28
作者简介：杨红（1972—），女，甘肃定西人，甘肃政法学院法学院教授，法学博士，研究方向为行政法学。
基金项目：本文系2014年甘肃省高等学校基本科研业务费项目的阶段性成果。
行政复议与行政诉讼是否衔接，既关乎行政复议和行政诉讼理论体系的健全和完善，也对行政复议与行政诉讼制度建设具有重要的指导意义。因此，关于行政复议与行政诉讼衔接的价值，可以从理论和实证两个层面来加以分析。
一、理论价值——建立大行政
救济理论体系①
行政复议与行政诉讼的衔接一直以来是作为行政诉讼中起诉部分的一个内容来对待的，更具体一点来讲，这一问题在我国行政诉讼中属于起诉程序范畴，所以，学界的研究多以程序衔接为视角。本文试图以完善我国行政争议救济理论体系为目的，站在两种制度顺畅衔接的角度，重新审视制度设计的合理性。行政复议与行政诉讼的顺畅衔接，对于建立我国大行政救济理论体系具有重要的价值和意义。
（一）大行政法体系形成的过程
从1985年中国行政法学研究会成立至今，中国行政法学的发展已走过了30多年，就目前的行政法学体系来看，行政复议与行政诉讼都从属于行政法学这一大部门法。但是，关于行政诉讼法与行政法的关系问题一直存在争议，特别是在20世纪90年代，行政法学界掀起了行政诉讼法地位的大讨论，以胡建淼教授为代表的“并列论”[1]和以杨海坤教授为代表的“从属论”两种观点[2]针锋相对。“并列论” 认为，行政诉讼法与刑事诉讼法、民事诉讼法一起同属于诉讼法，它与行政法的调整对象相去甚远，因而二者是两个相并列的独立法律部门。“从属论” 则认为， 行政诉讼法与行政法的关系不完全等同于刑事诉讼法与刑法、民事诉讼法与民法的关系。刑事诉讼法与刑法、民事诉讼法与民法都是并列的法律部门，但行政诉讼法却不是与行政法并列的法律部门。行政诉讼法在实质上应作为行政法的一个组成部分，从而行政诉讼法学在实质上也只应作为行政法学的一个组成部分。两种观点的争执难分高下。但从两个方面可以看得出“从属论”占据着主流的地位：一是政法院校法学本科专业课程的设置。从20世纪90年代后期开始，多数法学本科专业将原来分开的《行政法学》《行政诉讼法学》两门课程合一，教材的名称也随之变为《行政法与行政诉讼法》；二是学术组织的变迁。1998年， 原中国法学会诉讼法学研究会之下设立了与刑事诉讼法学专业委员会和民事诉讼法专业委员会相并列的行政诉讼法学专业委员会。2006年，原中国法学会诉讼法学研究会分立为中国法学会刑事诉讼法学研究会和民事诉讼法学研究会，原中國法学会诉讼法学研究会之下的行政诉讼法学专业委员会被并入中国法学会行政法学研究会。2013年，中国行政法学研究会之下又新设了行政审判专业委员会。由此观之，大行政法体系已经形成，行政诉讼法与行政复议法同属行政法体系的组成部分。
（二）行政法学研究方向和视野的新拓展
虽然大行政法体系已深入人心，但是，随着我国行政法学理论研究的深入和细化，行政法学研究者也在不断开辟新的研究领域，如具有中观特点的部门行政法研究的兴起——经济行政法、应急行政法等，甚至有的学者在尝试更为微观的研究领域——交通行政法、医药行政法等。笔者认为，面对行政法学研究者不断拓宽研究视野的发展趋势，应加强对行政救济理论体系的整合，①将信访、行政复议、行政诉讼、行政赔偿四大救济制度予以整体设计，重视制度之间的衔接和协调。具体的思路设计如下：第一，信访与行政复议、行政诉讼、行政赔偿之间的衔接。我国《信访条例》第2条规定：“信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”由此可见，信访受理的事项主要是行政机关及其工作人员的失当、失职行政行为。我国的信访制度作为各级人民政府同人民群众保持密切联系的重要手段，一直发挥着表达民意、消除民怨、改善政府与人民群众关系的重要作用，同时也在一定程度上起到了行政救济的作用。当然，信访并非是一种纯粹的行政救济手段， 它还承载着其他的功能。近年来，信访领域“信访不信法”甚至“弃法转访”“以访压法”等问题仍比较突出，严重损害了司法权威，影响了正常有序的涉法涉诉信访秩序。因此，2014年3月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》），《意见》体现了国家层面规范信访行为，引导公民、法人和其他组织依法维权，强化政法机关运用法治思维和法治方式处理涉法涉诉信访问题的目的。对于当前“大信访、中诉讼、小复议”的行政救济局面，有学者认为应当通过协调信访与行政复议、行政诉讼的关系来得以扭转。[3]第二，行政复议与行政诉讼的顺畅衔接。根据我国2014年《行政诉讼法》的相关规定，行政诉讼与行政复议的关系坚持当事人自由选择为一般原则，法定复议前置为例外原则。据此，行政争议发生之后，当事人在行政复议与行政诉讼路径的选择上一般是自由的，所以，法律对两种制度的设计应保障顺畅衔接。也就是当事人在复议完毕之后应无障碍地可以进入行政诉讼。第三，行政复议、行政诉讼与行政赔偿的正常衔接。根据我国《国家赔偿法》第9条的规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”因此，行政复议、行政诉讼与行政赔偿在范围、当事人资格等方面应当正常衔接。行政复议与行政诉讼衔接研究，在理论上对构建大行政救济体系具有指导价值。以此为契机，应逐渐将行政赔偿制度纳入行政救济体系，加强行政救济理论的研究，为高效、公正地解决行政争议奠定理论基础。
