难以拆迁的“拆迁条例”
时间：2021-03-31 12:03:44 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
自焚事件频频发生,新拆迁条例仍遥遥无期,然而,即使新法有朝一日得见天日,很多人也不敢抱过多期待
3月27日上午,江苏连云港市东海县黄川镇村民陶会西和他父亲陶兴尧把自己反锁在屋子里,往各自身上浇上汽油,然后点火自焚。此时,屋外的镇政府官员和警察正带着推土机和铲车要把他家房子强制推倒。为阻止政府强拆,68岁的男子陶会西死亡,92岁的陶兴尧被烧成重伤。
自四川唐福珍自焚事件后,此次强拆导致的恶性事件再次在舆论中引起强烈反响。很多人强烈谴责政府强拆行为的同时,对于“新拆迁条例”出台更加期待。百度指数的统计数据显示,中国网民对于“新拆迁条例”的搜索量在事发后的3月28日、传言新条例颁布日的4月1日均达到了近段时间的波峰。
但根据《商务周刊》所获知的情况,已经结束意见征集的新拆迁条例(《国有土地上房屋征收与补偿条例》)目前还没有出台时间表,4月6日,国务院法制办相关负责人向《商务周刊》透露,目前法制办还在对征求意见进行梳理。
“新拆迁条例迟迟未能出台的原因,主要在于制度设计中如何平衡异常困难。”全程参与了“五学者上书国务院”的北大法学院教授王锡锌告诉《商务周刊》,由于土地财政和GDP为主导的政绩考核体系密切相关,法律制订者感到“阻力比较大,牵一发而动全身”。
最近3年,中国已经公开报道了至少8起因拆迁而起的自焚事件。当不断有人以自焚这样暴烈自残的方式表达愤怒时,一部舆论、民众和法学家眼中公认的“恶法”却迟迟难以有实质性的修订进展。而根据《南方周末》近日对拆迁自焚事件中“当地官员无一人被问责”的报道看,强烈的社会反应也并没有促使地方政府采取纠错措施。
那么,在等待“新拆迁条例”最终面世的过程中,还会有人为此付出生命的代价吗?
有限突破
2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》未能对拆迁行为的“公共利益”属性作出规定,在涉及征收拆迁事宜上,现行拆迁条例和大量相关地方法规与《物权法》确立的征收制度相去甚远。
2007年10月1日起施行的《物权法》第42条规定,征收行为必须出于公共利益的需要,国家通过法定的征收程序对集体所有或者私人所有的不动产进行征收后才能予以拆迁。也就是说,为了满足非公共利益而拆迁房屋,拆迁人必须通过与房屋所有人协商谈判的方式完成拆迁,而不能通过“征收”这一公权力行为实现拆迁的目的。如果公共利益不做限制,会给予政府极大的权力,百姓的物权就可能遭受公权力的侵害。
但结果是“公共利益”被人为利用了。近10年来代理过国内多起拆迁纠纷案的中华全国律师协会行政法专业委员会执行委员王才亮律师告诉《商务周刊》,这一两年全国各地几乎所有的拆迁都是打着公共利益的名义。
相比之下,新拆迁条例的征求意见稿进步明显。其中第3条列举了7项“公共利益”,包括“为改善城市居民居住条件,由政府组织实施的危旧房改造的需要”,以及“国家机关办公用房建设的需要”、“法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要”等。
北大法学院教授沈岿告诉《商务周刊》,“公共利益的内涵就是指不特定多数人的利益,但公共利益的外延究竟应当如何界定,一直是学术界和立法进程中的疑难问题。”
《物权法》虽然明确提出了公共利益的概念,但并未对公共利益这一法律术语加以定义,回避了对于公共利益的界定问题。“公共利益无法通过正面列举的方式予以全部规定,也难以通过反面排除的方式作出准确界定。”沈岿说,“经过法律列举后还需要民主的决策程序和独立的司法程序来确保公共利益的实现,在我国后两者的缺位使得只能寻求开放立法中的公民参与。实质上新拆迁条例的出台过程是平息社会舆论,而将问题留给了未来。”
王才亮对新条例征求意见稿中对公共利益的7项界定存有异议,他说:“如果把危旧房改造也界定为公共利益的话,那么这个征收条例就将‘比拆迁条例还拆迁条例’。”
不仅公共利益的界定引起争议,学者们还持续呼吁删除征求意见稿中的第40条。该条规定,因非公共利益的需要拆迁国有土地上单位、个人的房屋,建设单位应当编制具体实施方案,并报房屋征收部门批准。
王锡锌表示,他多次向国务院法制办表示应删除这一条。征求意见稿第二条已经明示,为了公共利益的需要征收和补偿,使用本条例。“如果留下第40条,将来会导致很大问题。”他介绍说,针对非公共利益需要,国务院应考虑另外专门出台条例加以规范。“因为非公共利益需要是不能适用于‘征收’的,不能冠以这个名头”。
“2009年12月16日国务院法制办召开的座谈会上,法制办对此的态度很模糊。今年1月20号的座谈会上似乎有所松动。法制办认为尽管情况复杂,第40条还是显得不合适。”沈岿告诉《商务周刊》,他有些失望,“我们本以为公示的征求意见稿中会没有第40条,不知道从1月20日到1月29日这段时间又经过了怎样的博弈”。
1月29日法制办公布征求意见稿后,沈岿再次向法制办递交了类似的修改意见,至今未得到回音。王锡锌也告诉《商务周刊》,“这是目前比较头疼的,我们只能等待。”
阻力在哪里?
根据《物权法》第42条的规定,未依法补偿,对房屋所有权及相应土地使用权征收程序就没有完成,就不能进行拆迁。而《拆迁条例》对房屋拆迁补偿作出的具体规定却将补偿与对房屋所有权的征收分开,与“先征收补偿,后拆迁”的规定相抵触。《物权法》等法律明确确认对私人财产只能“征收或征用”,而拆迁条例却是建立在“拆迁”之上。根据《立法法》原则,实际上从2007年10月1日起拆迁条例已经失效了。
因此,《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)》在2007年12月14日即提交国务院第200次常务会议审议。会议要求有关部门广泛听取意见进一步修改后,再次提请国务院常务会议审议,然后公开征求群众意见,再由国务院决定公布施行。据国务院法制办相关人士透露,此后法制办曾举行过多次座谈会和调研。但两年时间里该条例的出台前景始终不明朗。
直到最近两年因强制拆迁而发的恶性事件频频,社会舆论压力巨大,才促使有关部门对进一步推动条例的修订重视起来。直接的导火索就是唐福珍事件。2009年,成都市金牛村因修筑公路要拆除唐福珍夫妇投资700余万元的综合楼,唐福珍不满意政府给予的217万补偿款,于当年11月13日自焚。
2009年12月1日晚,作为当年推动废除收容遣送制度的六学者之一的沈岿下班回家,从妻子处得知半个月前拆迁自焚的唐福珍已经去世,心情难以平复的他觉得应该做些什么。经过与好友王锡锌的联络,12月7日北京大学法学院沈岿等5位教授用特快专递和传真向全国人大递交了《关于对<城市房屋拆迁管理条例>进行审查的建议》。
此次上书引起各界关注,12月16日,国务院法制办邀请这5位教授进行了长达4个小时的座谈会,座谈会以2007年版《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)》为基础集中谈论。2010年1月20日,国务院法制办再次就“拆迁变法”召开专家学者座谈会,这时与会专家见到的新法草案名称已经更名为《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
回忆几次座谈会,沈岿说:“2/3的时间是我们在阐述观点,除去政府部门介绍情况的时间,双方仅做了简单的交流。”尽管在90%住户同意方可拆迁、禁止野蛮强拆、先偿付后搬迁等条款上吸纳了学者们的意见,但拆迁条例并没有获得和当年的收容遣送制度一样的命运。采访中,法学专家们普遍表示,征求意见稿仅仅对技术细节做了修改,并未触动顽疾所在。
