土地征收中的公共利益要件分析
时间：2021-03-24 12:09:01 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 近年来，由于土地征收中的公共利益要件界定不清，导致行政机关滥用自由裁量权，行政机关经常以公共利益之名征收土地，行商业利益之实，或为特殊群体谋求利益，致使行政腐败严重，且严重损害了公民的合法权益。本文对我国以及我国台湾地区关于公共利益的规定进行了梳理，针对我国实际提出了解决方案，希望可以对土地征收中的公共利益要件进行重新界定。
关键词 土地征收 公共利益 立法完善
中图分类号：D922文献标识码：A
今天，自由最大的危险来自于有能力、有经验的行政管理者仅仅关心他们认为是公共利益的事物。——哈耶克
土地征收作为一项基本的土地制度，普遍存在于各国的法律之中。近年来，中国土地征收所暴露出的突出问题之一就是征收的公益性要件界定不清，从而导致土地征收争端频出和大量的行政腐败，严重破坏了社会秩序。这主要缘于两个方面，一则是法律规定的模糊和原则，二则是地方政府大量的行政裁量权。只有通过法律对公共利益进行严格的限定，划定公权力行使的边界，才能预防政府运用权力来谋取利益的冲动，或者与某些利益集团进行“合谋”，盗用“公共利益”之名，行获取“商业利润”之实。
一、现行法律关于公共利益的规定及问题的引出
《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”可见我国宪法上的“公共利益”是专门针对征收和征用条款而言的。2004年再次修正的《土地管理法》也因此规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”，在中国的语境下，对于公共利益的界定主要是为了限制行政机关滥用自由裁量权，随意对公共利益进行界定，侵犯公民的合法权益。谈及公共利益，不可避免的涉及到国家利益、社会利益、集体利益及个人利益的概念。撇开国家利益、社会利益及集体利益不谈，笔者想申明一点，即公共利益和个人利益并不是完全对立的，二者是相辅相成的关系。中国传统上习惯将“公”和“私”截然对立起来，恰如“公私分明”一词所言。
二、我国台湾地区关于公共利益的界定
我国台湾地区《土地法》采取概述加列举式的立法方式，即除了在法律中概括规定土地征收的目的以外，还具体列举符合“公共利益”的各种公共事业，当然在表述上存在差异，台湾地区以“公共事业”代替“公共利益”。在《土地法》第五编中详细规定了土地征收制度，其第208条规定：“国家因左列公共事业之需要，得依本法之规定征收私有土地。但征收之范围，应以其事业所必需者为限：一、国防设备；二、交通事业；三、公用事业；四、水利事业；五、公共卫生；六、政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；七、教育学术及慈善事业；八、国营事业；九、其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。” 第209条规定：“国家机关因实施国家经济政策，得征收私有土地，但应以法律规定者为限。”第210条规定：“（1）征收土地，遇有名胜古迹，应于可能范围内避免之。（2）名胜古迹已在被征收土地区内者，应于可能范围内保存之。” 第212条是关于保留征收的规定。除此之外，我国台湾地区“行政法院”还以判例的形式进一步明确了符合“公共利益”的事项。
三、如何界定公共利益及其立法完善
笔者认为我国现有的关于公共利益的立法模式有所欠缺，相反我国台湾地区《土地法》中“土地征收一编”中对于公共利益的界定比较完善，更由于大陆和台湾地区同宗同源，具有很大的相似性，可以借鉴台湾地区的立法模式，并针对大陆实际，采用“总括规定——列举肯定——兜底肯定——反面列举排除”的立法模式；或者制定专门的《土地征收法》，并对公共利益进行明确的界定。
1、总括规定：是指在相关法律中设置专门条款来规定土地征收必须在符合公共利益的前提才可以进行。
2、列举肯定：在涉及土地征收的法律法规中，应尽可能列举公共利益的事项范围。笔者认为，应主要包括以下事项：（1）国家机构及国防、军事设施；（2）能源、交通、水利等国家大型基础设施建设和地方中大型工程建设；（3）城市公共基础设施建设；（4）公共卫生、危害防治、抢险救灾设施建设；（5）环境保护工程；（6）科技、文化、教育、体育、艺术等事业；（7）文物古迹、风景名胜的保护；（8）养老、社保、社会福利事业等。
3、兜底概括：在列举之后，应设置一个兜底性条款作为补充规定，授予行政机关自由裁量的权力，如“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”，补充完善公共利益的范围，保护公民的合法权益。
4、反面列举排除：对于那些明显不属于公共利益的情形，立法机关应当以反面列举的形式明确地将其排除，此举有利于实践操作。笔者认为应包括以下事项：（1）商业利益；（2）特定利益集团的利益等。
（作者：中国政法大学2010级宪法学与行政法学研究生）
注释：
[美]哈耶克,邓正来译.自由秩序原理.生活•读书•新知三联出版社,1997年第1版，第173页.
石佑启.私有财产权公法保护研究——宪法与行政法的视角.北京大学出版社,2007年第1版，第136页.转引自.彭相宇，土地征收制度研究--以美国相关制度为基点的比较研究.吉林大学硕士学位论文.2010年4月，第16页.
陈聪富主编.月旦小六法.元照出版公司,2006年9月初版第1刷，第贰-202页.
陈聪富主编.月旦小六法.元照出版公司,2006年9月初版第1刷，第贰-202页.
