健全我国农村土地征用法制路径初探
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摘要：随着我国农村土地征用活动的不断开展，农村土地征用活动对我国农村土地征用法制化的要求越来越高。但我国现行农村土地征用制度存在的诸多问题，致使我国农村土地征用活动法制支撑不力。在统筹城乡协调发展的背景下，应着重从制定专门的《土地征用法》、规范政府农地征用权、培育农地使用权流转市场、完善农地补偿制度、健全农地征用程序、构建失地农民的社会保障制度等方面来健全农地征用法制。
关键词：农村；土地；征用；制度缺陷；法制路径
中图分类号：D920，1文献标识码：A
文章编号：1000—5242(2010)03—0066一07
收稿日期：2010-03—12
作者简介：丁同民(1969-)，男，河南台前人，河南省社会科学院副院长，副研究员。
农地征用制度是调整国家建设单位、农村集体经济组织和农民个人之间的土地收益和收益分配关系的法律制度，它是我国农地制度的核心内容。目前，我国城市化进程和新农村建设正处于加速发展阶段，土地征用活动也越来越频繁。为此，学者们对农地征用制度的改革和完善研究较多。其中。代表性的观点有：袁铖分析了制度变迁过程中的农地征用制度面临的困境，认为，现行农地征用制度与城乡统筹发展的矛盾日益加剧，农地征用制度困境表现为城市土地国有制与农地集体所有制的矛盾和农地集体所有制与农民土地权益保护的矛盾。吴元波探析了我国农地征用制度存在的缺陷，认为，我国农地征用制度存在诸如立法上的矛盾，土地征收程序中对被征收者的保护不足，缺少对征用征收主体——行政机关的监督机制，土地征用“科层困境”以及政府实施的土地市场垄断政策导致的土地征用非均衡等缺陷。由旭申研究了我国目前在农村集体土地征用过程中存在的问题，提出了应在“公共利益”范围界定农地征用、完善征用制度和补偿制度、规范政府征地行为等方面的解决方案。董永在总结了目前我国农地征用制度存在的主要问题，即征用范围不清晰、征用程序不规范、补偿标准不合理、征用制度不透明和征用安置不到位等五个方面。并利用制度经济学、土地所有权理论、公共选择理论和博弈论剖析了存在这些问题的原因。阳盛益分析了实现土地征用制度改革的必然之路，即增进土地征用制度的合法性和有效性，通过政府职能转变，以实现体制外修正和体制内突破并举。虽然总体上看来，关于这方面的研究取得的成果是丰硕的，但是，从目前来看对于我国农地征用法制建设的理论基点和路径选择还缺乏深入、系统的探究，因而研究者主张的观点还缺乏内在的逻辑。路径选择不规范、不系统。基于这种认识，笔者试图从加大农地征用制度的有效供给、深刻分析土地征用制度和实践存在的主要问题、提高农地征用活动的法制化程度、矫正农地征用行为、探讨农地征用的法制路径、促进农地征用活动的健康发展等方面对此问题作一比较深入的探讨。
一、土地征用制度不同于土地征收制度的法制要义
征收与征用原本是行政法学的概念，学界和实际部门很长时间未能明确地加以区分。长期以来，我国立法有意或无意地混淆了土地征收和土地征用。我国的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。土地征用和土地征收是近现代世界各国土地法律法规当中两个重要的概念。土地征收主要针对的是土地所有权，而且土地所有权因征收而消失。而土地征用的标的物应是土地的使用权，而不是针对土地的所有权。但就目前我国的习惯而言，我国土地征用制度是指国家基于公共目的需要，依法将集体所有的土地收归国有，并给予失地农民补偿的法律制度。在此期间，国家对集体所有农地及附着在其上的他项权利进行“征用”，土地的所有权发生了改变，实质上行的是“征收”之实。2007年10月1日起实行的《物权法》第一次对征收、征用作出了较为科学的法律规定，从而对征收与征用作了明确的区分。《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿。维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”第44条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”从这两条规定中，可以看出，二者都属于通过运用国家强制力而对公民的土地权利进行限制的形式，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。但是，二者有很大区别，主要是：
第一，法律效果不同。土地征收是土地所有权的改变，土地征用则是土地使用权的临时改变。
第二，补偿不同。在土地征用的情况下，如果标的物没有毁损灭失，就应当返还原物，如果标的物征用后毁损灭失的，应当给予补偿；而在土地征收的情况下，不存在返还的问题。由于土地征收是所有权的转移，对其做出的补偿也相对更高一些。
第三，使用条件不同。土地征用一般适用于临时性的紧急状况，也适用于临时性的公共用途；而即使不存在紧急状态，为了公共利益的需要也可以实施土地征收。
第四，使用的法律不同。土地征收主要适用土地法和城市规划法，土地征用使用的多是调整紧急状态的法律。
第五，使用的程序不同。由于土地征收要发生所有权的转移，土地征收的程序比土地征用的程序更为严格。因此，应按照《宪法》、《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)和《物权法》的规定，真正将土地征用与土地征收严格区分开，将永久占地同临时用地区分开，以保护农村集体土地的所有权和农民土地的使用权。
二、现行农地征用制度存在的主要问题
我国没有统一的土地征用法，也没有统一的土地征用程序法。虽然我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征用做了规定，但同土地征用实践需要相比，其制度存在着一些不足，主要有：
(一)征用土地的产权缺乏明晰的法律规定
农地制度是农村经济制度的基础和核心，而农地的产权制度又是农地制度的核心。显然建国以来，我国土地制度不断改革，但集体土地的产权至今十分模糊。笔者认为，农地所有权是一种特殊的财产所有权，应该具有财产所有权的基本特征。我国《宪法》规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《土地管理法》又规定，集体有村农民集体、乡(镇)农村集体、村内两个以上农
