集体经营性建设用地入市增值收益分配探讨
时间：2021-03-21 16:10:43 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：演阐述了土地增值来源及增值收益分配主体，以农村土地制度改革试点为例，总结了土地增值收益在国家与集体之间、集体内部分配的实践及启示。分析了增量集体经营性建设用地入市后，土地增值收益在集体与集体之间分配的必要性和可行途径。从完善集体经营性建设用地入市税费项目、明确增值收益调节金及税费缴纳基数、确定收益在不同主体间分配比例等五方面提出了建立增值收益分配机制的建议。
关键词：演增值收益；集体经营性建设用地；调节金；改革试点
[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）03-0041-05
土地增值收益分配是集体经营性建设用地入市改革的焦点和难点，合理平衡各主体之间的利益关系，才能保障改革顺利推进。集体经营性建设用地增值收益是出让、转让集体经营性建设用地使用权获得的收入扣除成本后的净收益。由于土地具有增值性特点，土地收益分配实质上就是对增值收益的分配，入市过程中收取的税、费、金都可视为对增值收益的分配。
一、土地增值收益及收益分配主体
（一）土地增值来源
土地增值源于经济社会发展、基础设施投入和土地用途转换等因素。具体分为四种来源：一是公共投入；二是土地用途和使用条件改变；三是私人投入；四是其他私人机构投入。不同的增值渠道决定了增值收益的分配方式：对于私人投入引起的土地增值应根据“谁投资、谁受益”的原则进行分配；对于非私人投入引起的土地增值，则产生了“涨价归公”“涨价归私[1]”和“公私兼顾[2-3]”三种增值收益分配观点。
公共投入引起的增值理应归政府所有；土地用途改变和使用条件改变引起的增值，也是政府对土地用途管制的结果，应归政府所有；其他私人机构投入引起的增值，是由于土地利用过程中正的外部性存在，按照“庇古稅”征收原理，地方政府应该对该部分土地增值收益进行一定比例的收回，用以弥补社会成本[4]。土地增值的大部分是由非私人投入引起，政府理应代表公众参与土地增值收益分配，一方面，弥补政府公共投入成本；另一方面，通过二次分配平衡不同主体间的利益。集体经营性建设用地入市试点过程中，国家采用了第三种观点，提出建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制。
（二）土地增值收益分配主体及含义
集体经营性建设用地入市增值收益分配主要有国家、集体和个人三个主体，涉及到存量建设用地入市和调整入市，还包括原土地使用权人补偿。本次试点以代表集体土地所有权的集体经济组织或者村民委员会为入市主体，涉及原集体土地使用权人的补偿，均在入市之前由集体与使用权人协商解决，入市后不涉及原使用权人补偿。文章在分配主体中不考虑原集体土地使用权人的收益问题（虽然原使用权人的补偿资金也来源于增值收益）。土地增值收益分配包含三层含义：一是收益在国家和集体之间分配，即土地所有权人和政府之间的分配关系，将决定集体土地所有者获取的土地收益总量。二是收益在集体和集体成员之间分配，决定集体土地所有者所获收益在集体成员之间的分配和使用情况，核心是集体留存和直接分配给成员个人的比例关系。三是收益在不同地区、集体间分配，政府通过转移支付补偿其他为集体经营性建设用地入市做出贡献，却无法通过市场机制得到回报的集体土地所有权人。
土地增值的来源易识别，每种来源引发的增值量难以核算，分析土地增值来源说明国家有必要参与土地增值收益分配，具体分配比例和方式则需通过建立增值收益分配机制来解决。在建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制过程中，应妥善处理以下三个关系，也可视为当前条件下，建立土地增值收益分配机制的原则：一是与征地制度的关系，集体和个人获得的收益应与土地征收补偿大体相当，避免冲击征地制度；二是与土地财政的关系，国家所得收益必须能维持现有的土地财政格局，避免土地出让收益断崖式下跌；三是与其他社会公众的关系，从维护公平正义的视角出发，集体和个人所获收益不能过大，成为不劳而获的食利阶层。
二、土地增值收益在国家与集体间分配实践分析
集体经营性建设用地入市收益分配关键在于国家与集体的分配关系，具体包括国家征收税费项目、收益分享基数和分享比例三个关键问题。
（一）征收税种和收费项目
1.征收增值收益调节金及相关税费
根据《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（财税〔2016〕41号）（以下简称《暂行办法》）的规定，政府在集体经营性建设用地入市及再转让环节应收取土地增值收益调节金。在收取土地增值收益调节金的基础上，再按成交价款的3%～5%征收与契税相当的调节金，即政府以增值收益调节金的名目分享集体经营性建设用地入市增值收益，同时以调节金的名义收取契税。
除调节金之外，有的试点还参照国有土地出让、转让的有关规定收取相关税费，如广东省佛山市南海区在出让环节征收印花税，转让环节征收营业税、企业所得税、契税等。有的试点则只收取调节金，政府不再收取任何税费。
2.启示
集体经营性建设用地入市应履行与国有建设用地同等义务，缴纳相关税费。国家给定了增值收益调节金一项收费项目，地方在确定土地增值收益调节金时，参考了国有土地使用权出让各种费用设置情况。将有关费用合计打包到增值收益调节金进行收取。如浙江省德清县参照国有土地出让提取的社会保障基金、农业发展基金等7项公益基金以及基础设施配套成本作为收取调节金的主要依据。
从长远看，集体经营性建设用地入市税费设置应与国有建设用地统一，参照国有土地出让、转让和保有环节的税费项目收取相关费用。重点区分出让和转让环节，以及存量集体经营性建设用地和增量用地，明确各自应缴纳的税费项目。在此基础上，加上土地增值收益调节金，构成国家分享集体经营性建设用地入市收益的全部税费项目。土地增值收益调节金理论上是政府获得的经济社会发展、基础设施投入、土地用途转变引起的土地增值收益，其实也是在当前土地财政模式下，对政府放弃征地卖地收益的补偿。
