论宅基地使用权的退出及其制度构建
时间：2021-03-21 12:02:22 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：长期以来，我国践行的宅基地无偿使用制度缺乏合理的退出机制，“物尽其用”的原则亦未得以体现。在当前城镇化的背景下，从明晰概念出发，有必要对宅基地使用权退出的概念进行界定，厘清宅基地使用权退出及与宅基地使用权消灭、宅基地使用权征收、宅基地使用权流转的关系；明确宅基地使用权退出的主体是宅基地使用权人，客体是宅基地使用权作为特殊用益物权承载的各项权利，结果是宅基地使用权退回给集体经济组织。针对宅基地使用权退出改革实践中存在的问题，未来应进一步完善宅基地用益物权权能及宅基地所有权权能，整合政府、集体、农民三方面的力量建立宅基地回收补偿基金，并健全相关配套制度的建设。
关键词：宅基地，宅基地使用权，退出，农民，集体经济组织
中图分类号：F293文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2017）03-0003-11收稿日期：2016-12-22
新中国成立以来，经过多次制度变迁，我国在农村土地集体所有的制度框架下建立起来的“一户一宅”、法定面积、无偿取得、限制流转的农村宅基地使用权制度，对于维护农民的基本生存权和确保农村社会的稳定发挥了积极作用，但是在当前城镇化的背景下，也导致了大量宅基地闲置和低效利用。如何构建宅基地退出机制，盘活这些存量用地，成为亟待解决的问题。近年来，从中央到地方都进行了宅基地使用权退出的探索，特别是2014年12月11日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》）指出：“探索宅基地自愿有偿退出机制”“允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”。在中央政策的倡导下，很多地方进行宅基地使用权有偿退出的实验。但理论界从权利配置的角度探讨宅基地使用权的退出问题，对宅基地使用权退出的性质、内涵、具体制度安排等方面还没达成共识。本文从权利内容入手，研究宅基地退出机制中“退出了什么”，以及农村集体和政府在宅基地退出中应发挥怎样的作用。
1 宅基地使用权退出内涵界定
按照《现代汉语词典》的解释，退出有两种涵义，一是离开会场或其他场所，不再参加；二是指脱离团体或组织。现有文献中“宅基地退出”的表述比较常见，但严格地讲，“宅基地退出”是对生活事实的描述，并非严格的法律概念。理论上，由于宅基地上的权利既包括宅基地所有权，也包括宅基地使用权，“宅基地退出”应包括宅基地所有权退出和宅基地使用权退出。但在我国土地公有制的刚性制约下，集体土地所有权不准买卖，只存在因土地征收而导致集体土地所有权消灭、转归国有的情形，而征收属于行政行为，在法律上有清晰的界定，因此，实践中所称“宅基地退出”，准确表述应该为“宅基地使用权退出”。
农村宅基地使用权制度改革是我国当前农村社会改革的重要组成部分，农村宅基地使用权退出正是在这种形势之下，被提上学术研究日程。目前，尽管对宅基地使用权退出的研究日益增多，但对宅基地退出内涵的研究并不多见，尚未形成一致的观点。其中代表性的观点有以下几种：欧阳安蛟等认为，在政府激励政策下，农村宅基地退出既包括宅基地使用权人自愿退出现有的宅基地和主动放弃合法宅基地的申请，也包括在特定条件下强制收回农民“一户多宅”面积超标等违法占用的多余宅基地，通过新农村建设项目对宅基地进行整理、置换等退出情形。张秀智等认为，在保护耕地和集约节约利用土地的前提下，农村宅基地退出分为三种情况：一是宅基地整理复垦，即通过村庄整理缩小宅基地使用面积，并将整理出的土地复垦为耕地或林地；二是通过农民主动放弃宅基地使用权，减少农村建设用地总规模；三是通过其他途径将宅基地转为其他用途的建设用地。单金海认为宅基地使用权退出仅指宅基地使用权人的自愿退出，他强调宅基地退出必须遵循自愿有偿原则，成熟一个退出一个，不得强迫农民退出。以上研究多是从现象入手描述宅基地使用权的退出，没有将宅基地使用权退出与一般的宅基地使用权流转区别开来，进而也就无法准确厘定政府、集体经济组织、农民在权利退出中应该发挥的作用。
从明晰权利内容的角度出发，宅基地退出的内涵至少應包含以下几个层面：一是宅基地退出的主体是宅基地使用权人，包括但不仅限于“进城落户的农民”；二是宅基地退出的行为既包括政府引导下的自愿有偿退出，也包括集体经济组织强制收回。根据《土地管理法》第65条规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，农村集体经济组织报经县级人民政府批准，有权收回宅基地，进而消灭原来设定的宅基地权利。原宅基地权利人有请求获得相应补偿的权利。另外，符合条件的本集体经济组织成员在申请取得宅基地权利后而不积极、正当地使用宅基地的，农村集体经济组织有权收回宅基地。比如《宁波市农民宅基地管理办法》规定，申请取得宅基地并获建房批准后满二年未动工兴建的，农村集体经济组织有权收回宅基地。这是宅基地权利人怠于行使权利，导致土地资源的浪费而带来的不利后果。三是宅基地使用权退出的法律后果是宅基地使用权人的权利消灭，其“消灭”的宅基地使用权因所有权的“弹力性”而回归至集体经济组织之中，这是由集体经济组织拥有所有权这一终极处分权所决定的。这就使得宅基地使用权退出区别于一般性的宅基地使用权流转。四是集体经济组织对宅基地原使用权人退回的宅基地有进一步处置的权利，包括宅基地整理、宅基地集约利用等，但必须依照相关的规则。
综上，从概念界定的角度，农村宅基地使用权退出，是指农户拥有的宅基地使用权因被集体经济组织收回、自愿退出等行为而将宅基地退还给集体经济组织，进而重新再利用的一种制度；退出的目的旨在提高农村宅基地利用效率和节约土地资源。
2 宅基地使用权退出与近似概念辨析
宅基地使用权退出是一个法律概念，有必要与相近的法律概念进行辨析。
2.1 宅基地使用权消灭
宅基地使用权属于用益物权，为促进土地的有效利用，土地所有权人通过设立用益物权将土地交给他人使用是各国普遍的做法，用益物权设立后，成为独立的土地权利，用益物权人可以行使其权利，包括土地所有权人在内的其他主体不得干涉使用。但为了他人以及社会公共利益，民事权利的行使、转让等通常要受到一定限制，甚至因公法或私法的原因而终止或消灭。用益物权消灭的原因主要包括存续期间届满、土地所有人之撤销、权利人之抛弃、第三人之原始取得、土地灭失、混同、土地征收等。
