新型农村金融机构的制度障碍与法律完善
时间：2021-03-08 20:01:58 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：内在加剧的盈利性与支农性矛盾冲突和外在缺位的政策激励已经成为以村镇银行与小贷公司为代表的新型农村金融机构的发展掣肘。既有金融结构抑制与金融创新的激励不足又使得新型农村金融机构缺乏发展动力。新型农村金融机构的建设承载了金融公平、金融普惠、金融安全与金融效率等多元发展理念，缺乏有效的制度协调使得深层次的理念冲突浮出水面，进而造成金融机构的发展欠缺可持续性。以“权利-义务-责任”为框架的法律制度为新型农村金融机构的发展提供了改进向标。由内而外，完善企业法人、区域竞争、金融监管和安全保障等制度是新型农村金融机构可持续发展的理想向度。
关键词：新型农村金融机构；可持续发展；村镇银行；小额贷款公司
中图分类号：F326.6 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）02-0117-09
依据中国人民银行、银监会《为全面落实科学发展观，有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设》等相关文件精神，新型农村金融机构是：“相对于传统农村金融机构而言的，包括银监会2006年后批准试点成立的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等三类机构，以及在人民银行的主导下、试点后由银监会认可的小额贷款公司”[1]。“截止2013年底，全国共设立1 134家新型农村金融机构，其中包括1 071家村镇银行、14家贷款公司以及49家农村资金互助社”[2]。作为农村金融增量改革的关键环节，新型农村金融机构的设立缓解了农村金融供需矛盾，扩大了农村金融的服务范围，有效改善了农村金融的生态环境。但是，经过近十年的发展，被监管层寄予厚望的新型农村金融机构不仅数量不够、分布不均，并且出现网点上移、运行绩效较低、服务方向偏移和高风险等现实问题，新型农村金融机构的持续发展面临严峻挑战。
新型农村金融机构发展不可持续的重要原因在于制度抑制的长期积累[3]。破除制度障碍、完善制度建设是推动新型农村金融机构可持续发展的关键。本文通过对现行新型农村金融机构相关政策制度的深度自省，发掘新型农村机构在政策目标设定、制度条文规范、制度具体执行与制度实施效果之间的问题和矛盾，找到影响新型农村金融机构可持续发展的制度障碍，并在此基础上为其可持续发展提供完善的法制蓝图。
一、新型农村金融机构的制度障碍
新型农村金融机构可持续发展面临的障碍集中表现为制度建设对金融可持续发展需求的不适应。无论是法律关系设计还是创新激励，金融监管主导下的法律制度环境难以为新型农村金融机构的发展提供有机的土壤。除此之外，金融抑制仍然是农村地区“通向富有的屏障”。
（一）宏观制度设计：权利与义务的不相适应
在央行和银监会的主导下，2006年以来一系列相关法律文件的出台勾勒出新型农村金融机构发展的基本方向，明晰了新型农村金融机构所享有的权利和义务。在审慎监管模式下，新型农村金融的义务高期待与权利低配置在发展中形成了明显的落差与不适应。
1.商业可持续的权利赋予。新型农村金融机构从本质上讲是金融机构的类型化探索，无论其形式为何，其本质仍然是金融机构。《村镇银行管理暂行规定》与《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《小贷公司指导意见》）均从新型农村金融机构的“公司结构属性”出发，对机构的性质、设立、股东资格与内部治理等组织机构常规运转环节进行了规定。新型农村金融机构与其他作为独立主体的金融机构一样，享有提供金融产品与服务的自主经营权利。尽管相关监管政策与法规对于新型农村金融机构的经营范围与经营方式做出了不同程度的限制，但是这些限制不影响新型农村金融机构作为一个独立的法律主体发展其自身的权利，而这种权利集中体现在商业可持续。银监会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《农村金融机构建设意见》）开宗明义，“中国银行业监督管理委员会按照商业可持续原则适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策……”。商业可持续既是新型农村金融机构的逻辑起点，又是进行农村地区金融政策倾斜探索的前提。如果不尊重金融机构的商业本质，单纯追求政策义务的实现，不利于弱势领域金融机构的可持续发展。因此，确保新型农村机构的商业可持续，赋予并保障其自主经营、自主发展的权利尤为重要。
2.支农性义务的制度期待。银监会发布的《农村金融机构建设意见》明确了建设新型农村金融机构的意旨在于“解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题”。支农是政府发展新型农村金融机构的政策支点，同时也是新型农村金融机构享有低准入以及其他财政优惠政策权利相对应的、必须履行的义务。从某种意义上讲，支农既是新型农村金融机构的企业社会责任，又是其务必承担的法律义务。新型农村金融机构的建设在于提升农村金融市场的服务水平，发展专门针对、扶持“三农”事业的小微型金融机构。支农的法律义务是历次农村金融市场调控所必须面对的现实难题。既往调控寄希望于中国农业银行、农村发展银行、农村信用社以及邮政储蓄银行等银行业金融机构的业务下沉，实现农村金融事业的领域覆盖，但是在根本上仍然未使农村金融市场的活力得以发挥。不可否认，支农性义务的履行是极其困难的。
3.权利与义务的不适应表现。无论是自然人主体，还是机构拟制主体，权利与义务的匹配是法律制度可以公平、有效实施，确保立法目标实现的根本保证。支农性义务实现的前提是自身的商业可持续，丧失持续性发展动力的金融机构，会使得支农义务的履行成为空谈。权利与义务不相适应的盈利性与支农性矛盾始终是我国发展农村金融机构需要克服的首要难题。这种不适应具体体现在：
一方面，资本流通限制使新型农村金融机构面临着极大的盈利性危机。从准入方面来看，在“低门槛、严监管”的指导思想下，村镇银行与小贷公司都享受到低于其他商业银行或金融机构的准入条件。例如，注册资本的降低、营运资金限制的免除、投资人持股比例的免除、业务开展的较低限制、高管准入资格的放松以及审批机构与权限的灵活分配等。除去常规的资本充足率、存贷款比例、关系人信贷的限制外，村镇银行与小贷公司都面临着不同程度的地域与经营范围的限制：《村镇银行管理暂行规定》第5条规定，“村镇银行不得向关系人发放信用贷款……村镇银行不得发放异地贷款”；《小贷公司指导意见》也明确了小贷公司的“不吸储”和“本地市场”特征。本应基于地缘思路吸收民间资本加入的村镇银行与小贷公司，在其发展中不得不受制于行政区划的限制，资金来源的渠道不充分与贷款对象的区域限制从根本上影响了新型农村金融机构的流动性。另一方面，市场准入制度的调整引发机构数量非理性攀升、布局失衡，“脱农”现象大量存在。巨大的民间融资需求辅之低门槛的金融准入条件推动了村镇银行与小贷公司数量的迅速增长。然而，数量的非理性增长使得“新型农村金融机构的行为发生奇怪的扭曲，‘脱农’倾向较为严重，但只有遵从监管政策才能获得‘政策红利’，为此设置有形或无形的信贷障碍成为不约而同的理性选择”[4]。农村金融机构准入制度的“合理化”虽然在短期缔造了“数量红利”，但是从长期来看并未衍生出可期待的支农效果。银监会在村镇银行政策执行5年之际出台《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》，鉴于村镇银行发展中可能面临的风险，对于组建核查的标准进行了调整，收归了对于村镇银行较为粗放的审批权限，对其设立与准入本着“集约化发展、地域适当集中”的思路实行指标管理。此举表达出既有村镇银行数量增长与服务质量、支农效果提升的不匹配。实践中，大批下设村镇的村镇银行因农村地区吸储能力的先天缺陷，将机构上移至更为发达的县、市级行政区。小贷公司也大量存在“真放贷、假支农”的现象，资金大量流向高利润回报的地产等行业，以寻求残酷竞争中自身盈利的保障。农村金融领域的金融排斥并未因农村金融机构的“制度红利”而有所减弱。
