中国经济转轨进程中的财政改革原理
时间：2021-02-24 20:00:24 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要:财政改革是经济体制转轨的关键环节,30多年财政改革之中蕴含着政府以目标为导向的决策逻辑。在经济增长和财政能力双重目标约束下,财政体制与政策内生于财政一政府框架之中。从实践历程看,中国财政改革经历了双重目标主导以及经济增长主导的两个阶段。在目前的经济增长约束主导期,其决策逻辑及偏好使财政制度及其改革逐渐呈现出资源配置失衡的路径。对失衡问题的解决要从改变政府决策逻辑及偏好入手。
关键词:经济转轨;财政改革;政府目标;转轨成本;转轨收益
中图分类号:F810.2 文献标识码:A 文章编号:1000-176X(2010)11-0003-09
在中国整体改革进程中,财政改革始终处于联系其他诸项改革的枢纽位置。纵观财政改革历程,一方面,其成功起到了推动经济转轨和调控经济运行的作用;另一方面,在整个转轨进程中,财政自身也经历了一系列改革,初步实现了向市场经济体制下公共财政取向的转化。诚然,这一过程也伴随着诸多问题:从财政本身来看,中央与地方分配关系长期处于失衡状态,地方财政收支不匹配的态势持续了十几年却未得到缓解,且缺口还呈现逐渐扩大的趋势;从财政对转轨经济体的影响来看,新时期积极财政政策的实施效果明显低于预期,难以持续带动经济增长。由于财政与政府行为、财政与经济体之间存在着不可分割的联系,只有综合考虑财政决策的影响因素及财政发挥作用的途径,深入理解改革开放以来财政与经济体之间的互动态势,才能从根本上解释这些问题。
一、财政改革的层次分析
作为分配形式和经济手段,财政制度是一国经济体制的重要组成部分,与政府职能和资源配置方式密不可分。从财政自身来看,其体现着满足市场经济运行和政府运转的双重要求,充当着市场与政府之间的调和与平衡,是实现市场与政府之间沟通的桥梁。从发挥作用的特点来看,计划经济体制下的财政呈现出“全能型”特点;成熟市场经济体制下的财政则表现为公共财政。而在转轨中国,由于政府与市场的关系处于不断变动之中,其财政既非全能型财政,也不同于一般意义上的公共财政,经济的特殊转轨过程使财政具有动态性和目的性的特点。在转轨背景下,政府承担着主导转轨进程的职能,这种政府职能的定位决定了财政职能和范围的变动,并对财政提出相应的改革要求。一方面,体制转轨进程需要以财政制度改革作为推动力;另一方面,财政也需要不断改革自身与体制转轨相适应。
结合体制转轨这个背景,我们分三个层次来考察转轨进程中的财政改革。第一层次是趋势性的财政架构转换,由与计划经济体制相适应的统收统支架构向与市场经济体制相适应的收支架构——税制及公共支出体制转换,它所对应的是计划经济过渡至市场经济的整个转轨进程,即这种财政架构的转换是为适应体制转轨的一种必然的、且不应以利益主体的意志为转移的趋势。第二层次是财政在既定架构下的体制层面变动,即通常所指的财政体制改革,它是在转轨进程中的某个阶段,由一些外生或内生因素引致的中央、地方和企业等主体之间利益关系在体制上的变革。第三层次是财政在政策层面的调整,是政府利用多样化的财政工具,根据实际经济运行中出现的情况进行相机抉择而制定的政策,如调整税率和实施财政政策等。
财政架构转换是建立市场经济体制的必然要求,表现为财政对转轨进程的适应。这种单向的趋势要求财政“统收”向以商品生产和流通为基础的税制转变,以及政府“统支”向有效的公共支出体制迈进。一方面,完善的财税制度是政府执政能力的重要保障;另一方面,有效的公共支出体制可以提高市场资源配置效率,是市场优势得以充分发挥的配套机制。一旦财政架构转换进度落后于改革步伐,就会出现财政与政府职能的错位,进而成为经济转轨的阻碍。
与财政架构转换的单向趋势不同,财政体制改革和政策性调整都与特定阶段的政府目标和经济运行情况密切相关,是政府进行宏观调控的主要工具。其中,财政体制改革可以直接扭转中央、地方和企业等主体之间的利益分配格局,其作用效果往往是长期的,具有较强影响力;政策层面的财政工具则是更灵活的政府调控方式,如果说改革中的财政体制是政府目标的载体与实现手段,那么变动中的政策本身就是政府为实现特定目标而采取的行为。其中,财政体制具有相对稳定的特征,缺乏灵活性,而政策工具可以弥补这一不足,成为体制的配套;另外,当转轨经济体运行出现微小偏差,政府也可以直接采用政策手段对其进行纠正。
通过划分财政改革层次可以发现,除财政架构转换具有客观性以外,体制改革与政策调整都颇受主观影响,受制于决策主体目标并反映政府偏好。因此,本文第二部分将政府这一财政决策主体纳入分析框架,着重讨论财政作为调控和配置工具对政府宏观经济目标的实现途径和财政体制与政策背后的政治决策逻辑,以构建财政体制改革和政策调整的内生框架。
二、政府目标与财政改革的双向互动
1 “财政→政府目标”传导途径
作为财政决策的主体,中央政府运用财政工具所要达成的主观目标成为分析财政改革须首要考虑的问题。通常认为,中央政府是全局性的,承担着改革和发展两大任务,其不仅要保证转轨顺利进行,还要维持转轨过程中经济总量的平稳增长。从经济层面来看,首先,稳步推进各个领域改革是发展的前提,而改革的逐步深入又要求中央政府维持一定财政能力以保证对转轨经济体的驾驭力。其次,发展作为最终目标包括经济发展、社会进步和自然与环境和谐等诸多内涵,但在现阶段,由于社会整体发展难以度量,造成决策部门往往以数量(经济增长率)而不是质量来衡量发展这一目标。综上,考虑财政的作用范围,中央政府经济目标可简化为两部分,即维持一定财政能力以及提高经济增长率,而财政工具对中央政府双重目标实现程度的调节,决定了财政改革的主观方向。从作用途径来看,财政体制改革通常经由调整分配结构起作用,而政策工具调控范围则较为广泛,往往可通过调控、分配和配置资源等多种方式产生影响。分别来说,财政决策对政府经济增长目标的实现途径,也可看做财政调控宏观经济的过程;而财政决策对中央财政能力目标的影响,从另一个角度,也可看成是财政对收益分配的调节。
我们首先考虑财政对宏观经济的调控,即财政到经济增长目标的传导过程。从财政职能以及财政工具的特点来看,财政工具可对政府增长目标产生双重影响。
一是直接影响。即运用财政政策如政府投资拉动等不需经中间环节传导的政策手段直接干预经济。与成熟市场经济体制下的财政政策对宏观经济的反周期调节相比,转轨背景下的财政政策具有更强的直接影响力。随着转轨进程启动,市场机制被引入,虽然政府直接控制经济的能力不可避免地持续下降,但仍在一定范围内拥有在总量上配置资源的权限。随着市场活力引发经济总量增长,市场机制又带来了新的政策工具,调控手段增加。这种逐渐增强的宏观调控能力,反而使转轨背景下财政政策的经济增长效应成为可能,使许多政策性财政工具对经济增长目标的实现具有直接效果。但显而易见的是,这种财政政策的增长效应仅仅适用于短期,并不能在长期起作用。
